公共选择视角下的地方债成因问题

摘 要：2009年以来,中国地方政府债务余额迅速攀升,地方政府债务管理压力加大,近期,地方政府性债务问题再次引起公众的关注.本文从公共选择理论视角出发,引用皮科克的三大政治市场理论,对地方政府在既定约束条件下追求自身利益最大化的理性经济人行为进行分析,由此剖析中国地方债务产生并快速发展的根本原因.

关 键 词 ：公共选择；理论；地方债成因

2013年6月10日,国家审计署发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,36个地方政府2012年底债务余额共计3.85万亿元,比2010年增长了12.94%.这次审计只是对部分地方政府的一次抽查,并未得出全国地方债的总量,如果根据这36个地区的债务增长的近13%的速度估算,截至2012年末,地方债总负债额预计在13至15万亿元之间.而国家审计署副署长董大胜认为,各级政府总债务规模约为15至18万亿元,前财政部部长项怀诚预计这一数字将超过20万亿元.

从政府与市场的关系看,政府职能范围不清,越位与缺位并存,各地围绕招商引资竞相出台优惠政策,用大量财政资金补贴竞争性企业,与此同时对民生领域投入严重不足.从政府间事权和与地方的财权划分看,目前事权划分不明确,和地方共同承担了许多事项的支出责任.地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半.从转移支付制度看,显性财政体制框架中的转移支付分量过重、结构不合理,管理不完善,分配不规范,层层结存跑冒滴漏.正确认识和解决这些问题,关键是要从财政体制入手,通过深化改革切断问题产生的根源,推动实现国家的良好治理.

一、公共选择理论概述

1.基本内容

公共选择理论是用西方经济学新古典学派的分析方法对选举行为、官僚主义、党派政治和公共财政等论题进行的解释.主要有三个流派,分别是以詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克为代表的弗吉尼亚学派、以斯蒂格勒为代表的芝加哥学派和以威廉·赖克为代表的罗彻斯特学派.布坎南认为,“公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”.人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场.如果说西方主流经济学致力于研究市场环境下“经济人”的行为选择,那么,公共选择理论更加关注研究政治领域中的“经济人”行为选择.公共选择理论是一门介于经济学与政治学之间的边缘学科,化解了它们之间的悖论,成功地把二者融合在一起.

2.方法论基础

公共选择理论以经济学的理论和方法为基础,主要体现在个人主义方法论,理性“经济人”的人性检测设和经济学的交换模式三个方面.

首先,个人主义方法论.公共选择理论认为个体是组成群体的基本单位,个体行为的集合构成了集体行为,不管产生总体结果的过程与结构多么复杂,个人都是最终的决策者与行动者,一切社会现象都应从个体的角度去寻找动因,个人才是分析的基础.

其次,理性“经济人”的人性检测设.公共选择理论将经济学中的“经济人”检测设引入政治领域,用来解释社会经济活动中的一系列问题.该检测设意味着,一个人无论其职位地位有多高,他的行为都要受效用最大化的指引和驱使,完全脱离个人利益的所谓“大公无私”的人实际上是不存在的.公共政策的选择,法律制度、政治体制的安排都不能以官员、政客们的思想觉悟的提高为基础,而应该将所有参与公共决策的个体都检测设为追求自我利益的“经济人”,并通过制度规则的设计将个体对自身利益的追求引导向对社会最有利的方面.

最后,经济学的交换模式.公共选择理论将交换用于对政治领域的分析,把政治活动看做是市场机制中的交换.在市场机制中交换的是商品或劳务,而在政治领域中交换的是规则、制度、条约等公共产品.在经济市场上活动的主体是消费者和厂商；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员.

二、公共选择理论与中国国情的结合

皮考克（Alan Peacock）把公共选择理论的研究分为三个大的政治市场：即初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场.在初级政治市场上,政治家把政策“卖”给选民,选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上,官员为了实现当选政府的政策目标而提供不同的行政手段；在政策执行市场上,主要分析政策的执行结果及其影响.如图1所示：

对于中国的国情来说,各级党委首脑是同级政府的最高领导者,上级党委和政府对下级行政首脑的任免有决定性发言权,而地方人民代表大会尚未对同级政府构成有效的监督和制约.因此,公共选择理论中的“铁三角”,即选民、利益集团和政治家（官员）,在中国具体表现为微观主体（企业和居民）、上级政府和地方政府三个组成部分.

微观主体主要指地方政府辖区内的企业和居民,对于地方政府来说,企业的效用大于居民的效用.因为企业可以给地方政府带来税收和就业机会,这是地方政府政绩的重要体现.而居民个人在没有利益集团和党派组织的情况下,很难对公共政策的制定产生影响.

按照中国的行政级别划分,地方政府主要指省、市、县、乡镇四级政府组织和行政主体.上级政府指某级地方政府的上级主管行政机构.而中国目前的干部任用体制,造成了上级政府的“态度”相当于公共选择理论中选民的“”,即对地方政府的政策选择起了决定性的作用.上级政府在下级政府领导的任命及政策的制定上拥有较大的发言权,而上级政府由于信息不对称等原因,无法全面准确地掌握地方纳税人和公共产品受益人的信息,而只能简化为类似于GDP、就业率以及市政建设等短期内显性“政绩”的考核指标,并以此对地方政府领导的任免提出重要意见.

斯蒂文斯在《集体主义经济学》中归纳了政策供给的四种模型：仙女模型、半仙女模型、不确定性世界模型和女巫模型.而其中的女巫模型是用来说明地方政府基于自身利益最大化而采取的政绩显示行为.地方政府有足够的动力在政府届别、政策制定和执行中采取短期行为以获取垄断租金最大化（如图2所示）.而由此可能产生的巨大债务由于地方官员的届别变动加剧了债务风险的转嫁行为.例如,上届政府大肆举债,大搞城市建设,而把还债的包袱留给下一届政府. 图2中的阴影区域代表地方政府的合理定位,即市场失灵的领域,而左右两边代表的地方政府的越位与缺位则体现了政府失灵的领域.对于正在转型中的社会主义市场经济国家,地方政府在缺乏有效监督和完善的法制规范的情况下,有强烈的越位冲动,也就是插手管不该由地方政府管理的事务.而一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位.

三、中国地方债务产生并快速发展的成因分析

1.财税体制尚不健全,地方政府财权与事权不匹配

随着经济体制改革的深化,1994年,我国实施了分税制改革,这次改革的初衷是正确处理与地方的利益关系,促进国家财政收入合理增长,加强宏观经济调控能力.但与地方政府重新划分财权的同时,事权并未得到对等分配,财政收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种,被列为固定收入或与地方共享收入,留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种.当然,财政的相当税收,最终通过转移支付、税收返还、专项拨款的方式流回地方,只是转移支付并不能从根本上解决地方财政收支困难的局面.虽然近年来我国对于政府职能有一定的调整,但总体上仍存在一系列的问题,这些成为地方债务形成并扩大的重要制度原因.

2.积极财政政策的“后遗症”

2008年,为抵御金融海啸给我国经济带来的冲击,我国政府实施了旨在刺激经济增长的积极财政政策——四万亿元投资刺激计划,该政策要求政府和地方政府共同分担筹资责任,其中2.82万亿元的资金来源是地方和社会投资,占总投资额的70.5%.这四万亿的投资刺激政策事实上是政府将维持经济稳定的任务分配给了地方政府去承担.而地方政府在现行《预算法》约束下不允许发债,那么地方政府主要采用通过地方融资平台向政策性和商业性银行贷款的方式获取资金.在宽松的预算约束和银行系统财务风险控制较差的财政金融环境下,地方政府投融资平台的数量和融资规模超常规地发展,这是地方债近几年快速发展的政策原因.

3.地方政府性债务管理制度不够完善

目前,国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度.政府部门应设置地方政府债务管理机构,负责研究制定相关法规和宏观管理政策.抓紧建立地方政府性债务规模控制和风险预警机制,对已形成的地方政府性债务要区别对待、分类处理,逐步化解地方政府性债务风险.地方政府性债务收支要纳入预算,接受同级人大审查与监督.待时机成熟后,政府应从法律上授予地方政府合法举债权,同时制定全面的地方政府债务管理法规,统一指导和规范各地的债务管理.

4.快速的城镇化需求

2013年6月,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》.报告中提到,改革开放以来,我国城镇化率逐年提高,近十几年更呈加速度前进.截止2012年,我国的城镇化率已达到52.57%,与世界平均水平大体相当.今后我国还将进一步放宽或放开各级城市户口的落户限制,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民.这种高速的城镇化进程需要地方政府在短期内为大量涌入城市的居民建设相应的基础设施并提供相应的公共怎么写作.目前,我国城市基础设施建设的资金来源除国家划拨的资金外,主要来源于地方财政收入,而审计部的报告中指出地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半.这就导致资金来源与快速增长的投资需求不匹配,因此给地方财政带来了巨大的资金压力.

5.地方政府或有、隐性债务风险的转嫁

地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为债务负担主体的各种债务,不仅包括地方政府的直接举债,而且包括那些虽不是由地方政府直接举债,但依据法律、道义或其他社会责任,最终需要由地方政府承担偿还责任的债务.其中,根据债务的发生是否基于特定事件的发生为标准进行分类,政府债务分为直接负债和或有负债；根据债务的发生是否以法律或者合同为基础进行分类,政府债务分为显性负债和隐性负债.

在我国集中统一的政治体制下,与地方政府之间隐含着一层法律上的担保关系,上一级政府不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾.当下级政府陷入债务危机时,上级政府必须给予救助,承担下一级政府的债务清偿责任.上级政府的“兜底性”,使得下级政府能够大胆的负债,并在无力偿还债务的情况下向上转移债务风险.也就是说下级政府的债务,无论如何都会成为上一级政府的或有负债,也就是形成债务风险的向上转移,这无形中增加了地方政府债务过度的可能性.