广东分税制改革的“收”与“放”

从2011年1月1日起,广东省财政对营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税等几大主要税种的地方收入部分实行新的分税办法：省级与市县分享比例由“四六”调整为“五五”.

新方案由广东省政府发布,全称为《广东省调整完善分税制财政管理体制实施方案》（下简称《方案》).广东省财政厅表示,为保障市县既得财力和经济发展积极性,广东拟按照“存量不变、增量调整”的原则,将确定2010年为基数年,对此税收基数上新增的部分实行新方案,存量部分则维持老办法不变.

“四六分”到“五五分”

广东作为一个经济强省,此次调整完善分税制财政管理体制主要包括两个方面的内容：一是理顺所得税分配关系,二是调整省级与市县共享收入比例.营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税以及省级固定收入营业税）、企业所得税（不含属于固定收入和省级固定收入的企业所得税）、个人所得税（含利息所得税）、土地增值税地方收入部分,省级与市县分享比例由“四六”调整为“五五”.

此次改革引来社会上的一些热议,有人质疑这样是否减少各市县的财政收入?让市县的财力更加紧张?

广东财科所所长黎旭东在接受本刊记者采访时说：“不能这样理解,首先要明确两点：第一就是所说的省级与市县分享比例由‘四六’调整为‘五五’是指体制调整方案的设置,立足增量调整,首要前提是保证地方财政以往的既得利益不变.第二是上交的部分是税收增量的部分,而不影响地方的财政收入.”

据了解,此次调整后,省级财政将集中财力的分配使用,主要用于加大对欠发达地区转移支付力度,增强其财政保障能力,构建生态补偿机制,解决广东省省内发展不平衡问题.

广东省计划用三年的时间基本消化县级基本财力保障缺口,力争使县级基本财力保障水平达到人均6万元的标准.

记者从广东省财政厅了解到,在今年的预算调整中,省级财政会加大转移支付力度.在广东的粤东西北14个市加大投入,转移支付补助会比2010年新增100个亿,其中包含税收返还部分.

转移支付的时间差

对于市县财政来说,最关心的问题是：政策调整后,财政收入会不会比以前减少?

记者采访了广东省河源市紫金县财政局办公室主任杨伟平,他告诉记者：“我们紫金县去年的一般财政收入是2.5亿元,人均一般预算收入不到310元,在全省排名是特别靠后的.加上省级转移支付,一年下来能用的钱大概是7亿元.但全县人员工资、落实民生政策、实施扩大内需项目等支出却超过9.5亿元,缺口近3亿元.”

记者了解到,类似紫金县这样财力存在缺口的地方,在广东省粤东西两翼和粤北山区还普遍存在.广东县级基本财力保障缺口较大,近年来,广东积极实施区域协调发展战略,实行了通过实施激励型财政机制、加快县域经济发展、加大转移支付力度、缓解县乡财政困难等一系列政策措施.2003~2009年,全省县级一般预算平均收入从1.3亿元增加到3.4亿元,一般预算收入超亿元县从30个增加到65个.

不过,由于长期受地域条件、资源配置、历史发展等因素制约,欠发达地区基层财政困难仍未从根本上得到解决.目前,粤东西北地区的61个县(市)全部是省财政转移支付县,占全省67个县(市)的91%.

紫金县财政局预算股股长姚博桓告诉记者：“每年仅在社保上的县级投入就需要5000万元,医改更需要投入1个亿,而可用财力却是捉襟见肘.今年税制调整后,我们紫金县要向省里交1500万左右的税款,省财政给我们的转移支付资金大约是1100万.因为新增的部分我们已经交上去了,但是省里在对贫困县区增加的转移支付额度还没有确定下来,所以还是按原来的计算方式来拨付.”

当记者提到广东省财政在对14个贫困县的转移支付补助上,会增加100多个亿的资金时,姚博桓表示：“省财政在第二段新增转移支付资金中,肯定会加大投入,省里不会让地方吃亏.下一步对贫困县的财政缺口补助将不止1100万,一定会比我们上交的1500万还要多,这样我们县在民生投入上就会有所改观.”

各地策略量身

此次广东省的改革方案是基于当地的特殊情况.黎旭东告诉记者：“广东的贫富差距确实很大.最富的在广东,最穷的也在广东.我们这样做,是用自己的办法解决自己的事,当然别人也有别人的办法.”

珠三角地区发展迅猛,财力充沛,而东西两翼与粤北山区部分县域财力基础薄弱,问题突出.相关数据显示,2008年广东地区发展差异系数为0.746,高于全国0.58的平均水平；2009年,广东东西两翼与粤北山区人均GDP及人均一般预算收入仅为珠三角地区的1/4和1/6,所以,要在2020年前把区域间人均基本公共怎么写作支出差距控制在20%以内,粤东西北等欠发达地区就需要更多的民生投入.

有业内人士告诉记者,浙江的贫富差距比广东小得多.浙江绝大部分县都比较富裕,所以那里就不用像广东那样进行分税制的调整.

与此同时,记者也了解到山东省已着手建立县级基本财力保障机制,用来保障县乡政府实施公共管理、落实各项民生政策的基本财力需要.主要是通过省级筹措资金弥补缺口,还有的是加大全市地方增值税、营业税、企业所得税和个人所得税占地方财政收入比重.

而江西省作为西部欠发达省份,县域经济长期较为落后,县市财政一直较为困难.他们对省以下财政体制也进行调整,赋予市县更大的发展权,以调动市县发展经济、增收节支的积极性.具体做法例如,取消各区市上交省财政年递增率5%的比例；各区市对所属县市的上交递增比例也作相应调整或取消；城镇土地使用税、土地增值税、房产税、资源税和印花税省级得40%部分的增量全部下放给县级,增量部分省级不再参与分成,区市本级原集中部分其增量也相应下放等等.

比起广东省税收增量部分省级分享比例增加的情况,山东和江西分别实施增量部分下放的政策.

广东通过调整完善财政体制,合理调整省和市县政府间财政收入分配格局,在保障市县既得财力和经济发展积极性的基础上,增强省级宏观调控能力,为进一步加大财政转移支付力度,适度均衡地区财力,缩小地区间基本公共怎么写作能力差距奠定体制基础；为最终实现全省基本公共怎么写作均等化发展目标和推进主体功能区建设提供更坚实的财力保障.

但有专家给出了不同的见解：通过集中财力来缩小地区差距的做法,必然会对珠三角地区县市的财政收入造成一定影响,但因为只对增量进行调整,因此影响不会太大.

“现在大家关注的焦点在于这笔钱怎么用,能否保证用于公共怎么写作均等化,是否有有效的监督?”上述专家表示.