吉林省统筹城乡的难点与

摘 要：本文以吉林省正在实施的“三化”统筹战略为视角,提出城乡一体化进程中面临的难点主要集中在：人往哪里去、钱从哪里来、土地问题怎样解决三个方面.笔者认为,应通过加大对农村经济发展的财政支持,统筹城乡产业布局,开展农民职业技能教育,构建农村劳动力向城镇转移的制度体系和规范土地流转等措施,推动吉林省统筹城乡发展,实现城乡一体化.

关 键 词：吉林省；统筹城乡发展；农村剩余劳动力转移；规范土地流转

中图分类号：Ｄ６３－３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０７－００５５－０４

收稿日期：２０１１－０４－１５

作者简介：李刚（１９７１―）,男,吉林长春人,吉林省委党校（吉林省行政学院）经济与社会发展战略研究所助理研究员,东北师范大学城市与环境学院区域经济学博士研究生,研究方向为区域经济理论与实践.

基金项目：本文系吉林省科技厅软科学研究项目“吉林省城乡经济发展水平差异分析与协调发展模式研究”的阶段性成果,项目编号：２０１００６１２；吉林省委党校（吉林省行政学院）校内重大课题“吉林省统筹城乡发展模式研究”的阶段性成果.

吉林省目前正处于工业化发展的中期阶段,城乡二元结构仍然存在,城乡发展差距还有扩大的趋势.针对这种情况,吉林省委省政府提出以统筹工业化、城镇化和农业现代化的发展战略,推进城乡一体化进程.“三化”统筹的核心思想是利用工业化的成果提高反哺农业的能力,通过政策直补、财政惠农补贴、科技、教育、文化反哺等,提高农村综合发展能力；利用城镇化的集聚力、辐射力,带动城乡产业协调发展,拓宽农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的渠道；利用农业现代化提高农民持续增收的能力,巩固农业的基础地位,发挥农村经济的内生动力,提高农业和农村“自身发展”的潜力.但是,统筹城乡发展过程中还存在着一些难点问题急需解决,其中,发展现代农业,提高农业劳动生产率后出现的农业剩余劳动力需要向非农产业转移,这会涉及到人往哪里去?改善农村发展环境和农业生产条件需要的大量支农资金从哪里来?提高城镇化水平带动农村劳动力向城镇和非农产业转移,农民的土地问题怎样解决?“人往哪里去”、“钱从哪里来”、“土地问题怎么解决”,这三个方面已成为吉林省统筹城乡发展的难点.

一、吉林省统筹城乡发展的难点

(一)难点之一：人往哪里去

⒈城镇化发展速度难以满足农村人口向城镇转移的需要.根据吉林省城镇化的发展目标预计,到２０２０年,吉林省城镇化率要达到６５％,将会有１８５０万人在城镇生活.２００９年,吉林省有城镇人口１４６０万人,到２０２０年城镇需要新增人口３９０万人,在十年内每年需要新增城镇人口近４０万人,城镇化率应以年均１％的增长速度才能实现这个目标.按吉林省统计局２００７年公布的一项统计数据,从２０００年到２００５年,吉林省城镇人口年均增长率为０．６６％,每年新增城镇人口１８．９万人.吉林省统计局的统计数据说明,吉林省城镇化水平从２０００年开始提高的速度减缓.［１］而相关研究表明,吉林省目前有３００多万农业剩余劳动力需要从农业当中转移出来,［２］以目前吉林省城镇化的发展速度,每年城镇需要多承接近２０万农村人口才能实现６５％的城镇化发展目标,这需要吉林省在城镇化进程中对进一步对城镇基础设施建设、城镇医疗卫生体系、城镇教育体系、城镇住房保障和城镇社会保障体系等尽快完善.

⒉城镇化创造的就业机会难以满足农村劳动力转移就业的需求.从一般的城镇化发展趋势分析,城镇化率每提高一个百分点,城镇的就业就会增长一个百分点.随着吉林省城镇化率的不断上升,就业机会也将不断增多,尤其是进入到２１世纪以来,吉林省国有企业改革的不断推进,使吉林省就业增长率稳步提升.但是,城镇化率的快速提升也带来了相应的问题,一方面,城镇化创造的就业机会难以满足城镇新增就业人口的需要.２００９年吉林省城镇新增就业机会为１９．８万个,同期,城镇新增劳动力为３１．４万人,就业缺口１１．６万人.而吉林省尚有３００多万农村劳动力需要实现产业转移,就目前的城镇化创造就业机会的速度却难以满足大部分农村劳动力向城镇转移的需求.另一方面,吉林省重工业化的产业结构抑制了就业增长,也间接制约了农村劳动力向城镇转移就业的需求.李俊江（２００６）从对吉林省经济增长与就业关系的分析中认为,经济增长未能带来相应的显性就业增加,甚至出现了无就业增长,经济增长的就业效应弱化的现象.经济的高速增长未能创造对劳动力的强劲需求,在劳动力供给的持续增加,且现有劳动力存量未能有效利用的情况下,劳动力市场失衡的状况日趋严峻.［３］吉林省重工业化的产业结构体系也在一定程度上阻障了城镇对就业机会的创造,间接地抑制了农村劳动力向城镇转移过程中的就业需求增长.

⒊相对较高容积的农业“蓄水池”在一定程度上抑制了农业劳动力转移的速度.从农业劳动力转移的本质上分析,农业机械化水平提高导致的农业生产效率提升是农业剩余劳动力从农业生产中不断析出的根本原因.吉林省是农业大省,农业劳动生产率和农业机械化水平高于全国平均水平,但由于吉林省农村劳动力总量相对小于其他农业大省,农民人均耕地面积却远高于全国平均水平的现状,造成农业这个“蓄水池”容纳的农村劳动力数量远高于全国其他地区,这也在一定程度上制约了农村劳动力向城镇和其他产业转移的速度.（见下表）.

吉林省农业发展水平与全国粮食产量排在前９位的省份比较

数据来源：根据中国统计年鉴（２００９）中的相关数据整理而得.

全国粮食产量排在前９位的省份比较.吉林省农村人均劳动生产率、人均耕地亩数、人均中型拖拉机台数、家庭固定资产原值、农村居民人均纯收入等指标均处于全国前列,但农村劳动力的数量却低于其他省区,这种农业发展格局使吉林省农业生产能够容纳更多的劳动力就业,在一定程度上抑制了农村劳动力转移的速度.

(二)难点之二,钱从哪里来

⒈统筹城乡发展涉及面广,所需资金量大.统筹城乡发展以统筹农村社会事业发展、统筹农村社会保障体系建设、统筹农村社会管理和统筹农村基础设施建设所需资金最为迫切.以统筹城乡社会保障为例,包含农村社会救济、社会保险、优抚安置、社会福利怎么写作、社会互助、合作医疗保障等方面的内容,需要大量的财政资金投入才能维持低水平保障.从一般的经济学意义上分析,作为社会福利性支出的社会保障增长与经济增长的规律有着本质上的区别,社会福利性支出增长是刚性不断上升的,而经济增长则具有周期性特征,农村社会保障支出增长目前过于依赖于财政转移支付的状况,有可能造成其超越经济发展阶段性的过快增长,反而导致对经济发展的不利影响.比如：吉林省新型农村合作医疗的覆盖率已经达到１００％,但是与发达地区相比,农村新型合作医疗的标准相对较低.２０１０年,吉林省农村新型合作医疗筹资标准是每人每年１５０元,国家财政转移支付的资金占到全部财政支出的一半,省级财政仅占到３９％,如果达到辽宁省每人每年２００元的标准,吉林省财政每年需要增加支出１０亿元,这对财政收入占ＧＤＰ比重不足１０％的吉林省来说是一项比较沉重的支出负担.此外,农村卫生事业发展、农村基础教育和职业教育、农村文化体系建设、农村生产和生活基础设施完善等都属于公共产品支出的范围,需要的大量的财政支出才能满足农村经济与社会发展的需求.

⒉工业化仍在承担改革成本,无法全面满足农村和农业发展对资金的需求.吉林省已经进入到工业化发展的中期阶段,工业化本身不仅具备了进行生产和再生产的能力,也能有一部分剩余为农村经济发展提供支持.进入到新世纪,吉林省对农业和农村经济与社会发展的财政支持不断增强,２００９年,财政支持农村经济发展的资金已经达到２０４．５亿元,比２０００年增加了１２倍.一方面,工业化提高了惠农的能力.财政资金对农业发展的支持不仅体现在对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴、“三奖一补”等方面的直接支持上,还表现在增加对农村养老保障、农村新型合作医疗等惠农政策资金支出比重不断增长.另一方面,工业化提高了支农的能力.“三项重大技术”、配套农机购置补贴、乡镇企业专项资金、“阳光工程”培训、农民专业合作组织专项扶持资金、全程农机化示范区建设专项资金、农业政策性保险试点等支农政策资金,使财政支持农村经济发展已经涉及到农村经济与社会发展的各个方面,为吉林省农业生产条件的改善提供了坚实的物质保障.但是,吉林省进入到工业化发展中期阶段面临着诸多问题.一是工业化面临着可持续发展的约束,需要从工业化实现的“剩余”①当中对自然环境的破坏进行补偿.二是工业化需要承担更多的社会改革成本.吉林省国有企业改革中出现的诸多问题,最为典型的是覆盖全社会的保障体系建设需要大量的财政资金支持.目前,吉林省财政支出当中社会保障支出在全部支出中所占的比例最高,增长速度最快,但仍不能完全满足需要.三是不断扩张的城镇化也需要大量的资金支持.城镇保障房建设和城镇基础设施的建设与完善等也需要工业化实现的“剩余”支持才能实现.因此,目前吉林省城乡之间正处在工业刚刚自立,农业刚刚摆脱对工业发展的支持并能用自身剩余进行自我积累的阶段,统筹城乡发展的资金只能满足最低程度的需求.而现实是统筹城乡发展除了一部分由工业实现的剩余“反哺”以外,绝大部分还依靠农业自身剩余进行积累.

（三）难点之三：土地问题怎样解决

⒈尚未建立农村劳动力向城镇转移而放弃土地经营权的制度补偿体系.农村劳动力向城镇转移是统筹城乡发展的主要途径之一,也是城镇化获得人口增长的主要来源.随着城镇化率的不断提高,更多的农村剩余劳动力会选择到城镇就业和生活.农村人口向城镇转移和集中涉及到的一个重要问题是农民承包的土地怎么办?农民决定是否在城镇生活或就业的依据是其成本与收益的对比,在其成本与收益的对比中,土地经营收益是其经济收益中最重要的组成部分,放弃从土地中获得的经济收益必须有其他的收入进行补偿,才能使他们在向市民转变的过程中保障收益与成本对等,这样农民才可能放弃因土地承包权所获得的收益而固定在城镇就业或生活.从我国其他地区农民向城镇转移采取的补偿措施分析,城镇住房换农民宅基地、土地换社保也是一种做法.比如重庆市土地新政,采取的是住房换宅基地,土地换社保（九龙坡模式）,鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地.对自愿放弃承包地的农民给予补偿、补助.自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民,应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障.关于农民放弃土地承包权的补偿办法,吉林省目前还没有制定成型的文件或形成有效的制度安排,只是在原则上采取无偿收回的办法,有的地方仅给较少的补助.农民放弃土地又不能获得固定在城镇生活或就业的经济基础,放弃土地的成本大于收益,更多的农民会选择劳动力流动的方式改变其收入结构.此外,国家对农业直补政策的实施也在一定程度上延缓了农村人口向城镇转移的步伐,间接影响了城镇化的进程.农业直补政策使农民对土地增值的预期影响加大,放弃土地的成本提高,在城镇就业或生活获得的收益低于拥有土地收益的情况下,导致农民向城镇转移的意愿减少,改善收入结构的兼业方式便成为农民的主要选择.这样,一方面无法获得提高城镇化率的人口,另一方面在城镇中流动的农村劳动力最终还是游离于城市社会之外.

⒉农民向非农产业转移过程中的农村土地流转问题.没有解决农村劳动力转移除了一部分向城镇转移以外,还有农村劳动力流动和向非农产业转移的情况.这部分劳动力产业转移与向城镇转移的农民有着本质上的区别,他们是在不放弃土地承包权的基础上,从其他非农产业中寻找就业机会,一般情况下对承包土地的处理方式是通过土地流转获得一部分收益.从目前吉林省农村土地流转的情况分析,２００９年,吉林省农村土地流转面积已经占到全部耕种面积的１８％,这在一定程度上既推进了农村土地的适度规模集中经营,又有利于农业机械化的发展.但是,吉林省在农村土地流转过程中也存在着农民土地流转的意愿不统一,流转过程中的纠纷不断增多等等问题.比如在同一村中,存在转包、转让、互换、租赁等多种形式的土地流转,因此无法真正实现大片土地集中经营.权属纠纷、合同纠纷、占地补偿标准不统一引起的纠纷、土地补偿款挪做它用引起的纠纷等都是农村土地流转过程中常常出现的问题.

二、吉林省统筹城乡发展的对策与建议

⒈强化对农村发展的财政支持.在工业化发展到中期阶段,统筹城乡发展,实施工业反哺农业的策略是利用工业化实现的一部分“剩余”支持农村和农业发展,这体现在利用财政资金增加对支农的支出方面.一是财政收入增量用于农业发展的支出应成比例增长,并且财政支农资金的增量与社会保障支出的增量大体保持同一比例.在财政支农支出增长的前提下,优化支农资金的来源结构,其中出让土地收益应承担绝大部分支出增量,使支农资金增量来源多元化；二是应积极探索对种粮大户的种粮补偿机制.要积极争取财政转移支付,对耕种面积超过１００亩的种粮大户在种粮直补的基础上予以一定的额外补偿,并持续增加财政“三奖一补”资金和农业保险补贴,增强这部分种粮大户的生产积极性；三是在农业产业化项目中率先推行农业保险分担机制,由农业产业化龙头企业和财政共同分担农业保险费用,农民可将农业直补资金的一部分作为农业保险费用的质押,从而缓解农民的直接压力,降低农民的经营风险,推动农业产业化发展.四是制定支农重大工程的长期规划,有目标、有重点地支持农业基础设施建设.每年确定３－５项重点的支农建设项目,采用财政支农资金与争取到的国债资金,国际组织贷款,国内金融贷款相配合的方式,循序渐进用于农业产业开发、农业基础设施建设和农村生产条件的改善.

⒉统筹产业布局,推动城市产业向中小城镇转移,发展乡镇工业.统筹城乡产业布局是增强城镇化集聚力和带动力的基础,是城镇化的支撑.统筹城乡产业布局,可以促进城市产业链条向农村延伸.要结合吉林省各地区工业发展的优势和特点,着力带动县域工业化发展,突出县域经济在统筹城乡发展中的载体地位.实现城区工业外移策略,要鼓励一些中心城市的优势产业及其怎么写作体系向城乡结合部以及中心镇转移,统筹各县（市）产业发展的方向,优化产业布局,形成工业发展板块与市区工业发展既相衔接又各具特色的局面.政府在税收、信贷、土地供给等方面要采取优惠措施,因为这不仅能有效地促进中心城市产业转型还能带动一部分农村转移劳动力实现就业.发挥“百强镇”工程对农村经济发展的集聚和扩散效应,突出“百强镇”的工业园区建设,加强工业园区基础设施建设,对工业园区内的道路、供水、供电设施要列入省级发展规划,统筹安排.在金融、财政税收方面给予其更多的优惠,降低企业进入的成本,鼓励、整合、促进农村工业向工业集中区转移.发挥中小企业贷款担保机构的作用,中小企业贷款担保机构是促进中小企业发展的新兴力量,要不断扩大其资本金,完善运行制度,积极拓展担保与再担保业务范围,实现规范发展.城镇化的发展政策取向重点是向发挥城镇化的集聚效应和扩散效应以及形成合理的城镇层级结构方向发展,使县城和中心城镇构成城镇化的核心,发挥其在农村劳动力转移就业和发展农村非农产业方面的关键作用,从而为实现农民增收提供更为广阔的渠道.

⒊开展农村劳动力职业技能教育,提高农民转移就业的能力和发展现代农业的能力.一是加大资金投入力度,为农村职业教育健康发展提供物质保障.在不断加大职业教育投资的同时,引导社会上其他形式的资金对职业教育进行投资是缓解当前职业教育投资不足的有效途径.在实施“阳光工程”的基础上,对参与此项目的各种培训机构制定优惠政策,鼓励企业与培训机构联合.对于吸纳职业学校毕业生的企业要给予一定的税收优惠,并在贷款担保方面积极支持.对于企业联合举办农民职业技能培训的机构的,必要时要给予一定的教育补贴.逐步形成以政府为主导的、以多种培训机构为实施载体的联合企业和其他部门的多元化职业教育投入机制.二是建立和完善以就业为导向的农村劳动力转移培训体系.农民职业技能培训首先要结合农民增加收入的实际情况,在进行农业生产技能培训的基础上,开展其它项目的培训内容,比如养殖业、园艺等促进农民致富、改善农民收入结构的技能培训；其次是结合城乡劳动力市场的需求状况,制定符合就业需求的培训内容,促进农民从事农村二三产业发展或进城务工,以此来增加农民收入.三是建立县（市）镇两级职业技能教育培训体系,尤其是要选择人口比较集中的乡镇建立流动性的培训机构,并以省市两级作为职业教育的中心,以县（市）镇作为教育培训的基地,起到辐射和带动区域性农村职业技能教育发展的作用,从而建立和完善农村职业技能教育的布局体系.改变目前过于重视农村劳动力转移就业培训,轻视农业生产技能培训的现状.

⒋加快农村劳动力向城市转移的制度体系建设.农村人口向城镇集聚和农村劳动力向城镇实现产业转移是提高城镇化率的主要途径,是工业化发展到中期阶段提高城镇化发展水平的人口基础.要提高城镇化率和提升城镇化发展水平,除了不断增强城镇化的产业支撑体系以外,还要在制度体系上采取措施鼓励一部分农村劳动力向城镇转移.一方面,建立鼓励农村土地流转和连片经营的激励制度体系.建立农村土地流转和连片经营的直补制度是目前农村土地流转困境的有效手段,国家在财政直补农民的基础上对将土地向外流转的农民予以土地流转直补,农村土地流转直补可以采取弹性的补偿方式,即采取流转期限短直补资金少,流转期限长直补资金多的方式进行补偿.同时,在乡镇一级建立农村土地流转市场,因为只有在农村土地流转市场上进行交易,签订有效合同,并且由乡镇政府在耕作期限内进行认定的基础上的农民才能得到土地流转直补.这样,乡镇政府既能对农村土地流转进行实施监控,还能促进一部分流转意愿不强的农民将土地通过流转市场转包出去,从事二三产业生产.在此基础上,对签订长期转包合同并具有城镇转移意愿的农民可以放宽进城限制,以此促进一部分农民能真正离开土地.另一方面,建立农村人口向城镇转移的保障体系.有条件的地区可以借鉴重庆的做法,尽快制定农村劳动力自愿放弃土地的补偿办法.重庆在统筹城乡经济中促进农村劳动力向城镇转移的主要办法是：农民的宅基地换城镇住房、农民的土地换社保.补偿内容可以包含三部分,一是可以采取五年过渡期的办法,农民在放弃土地承包权五年内仍可以获得种粮直补资金,但这部分资金只作为城镇社会保障资金使用,统一纳入到社会保障管理之中；二是对放弃土地的农民给予一次性补偿,补偿资金标准可以参照失地农民的补偿标准,并将其中一部分作为社会保障启动资金纳入到社会保障资金当中；三是借鉴重庆市农民宅基地换城镇住房的办法,为农民提供保障房.

【参考文献】

［１］吉林省统计局．吉林省城镇化水平提高对人口就业的影响分析［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ,２００７－０６－１１．

［２］王化波．吉林省劳动力就业的现状分析与展望［Ｊ］．人口学刊,２００２,（０３）：４４－４７．

［３］李俊江．吉林省高增长低就业的现状、成因及解决对策［Ｊ］．经济纵横,２００６,（０８）：３７－４０．

（责任编辑：牟春野）