关于新财政体制下区域财政现状的若干

摘 要 ：分税制以来,加强了对财政的控管,提高了国家宏观调控能力；与此同时,由于地方财政的财力受到制衡,间接内需拉动空间一定程度受限.本文针对区域财政在新财政体制下面临的现状与问题,就如何进一步完善体制、开源节流和规范管理等方面作一些思考,提出了一些探讨性的建议.

关 键 词 ：新财政体制；区域财政；思考

我们通常所说的财政体制主要是指制定与地方财权和财力如何划分的一系列管理制度.我国财政体制经历了两次重大的变迁：简言之,以1994年推行的分税制作为分水岭,建国初期至1994年间的财政体制以财政包干为主要脉络；1994年全面推行了以“分税制”为主要标志的新财政体制.该体制实施后,对区域财政的影响意义可谓是重大而深远.

一、新财政体制区域财政的现状

1994年,我国借鉴国外发达国家成功经验,在全国范围内推行“分税制财政管理体制”改革,旨在进一步增加财政收入,加大宏观财政政策调控力度.

分税制的新财政体制有其客观必然性和重要性,在推行的近20年时间里,财政的宏观调控能力得到了前所未有的充分发挥,增强了应对突发事件的资金保障能力,体现了集中力量办大事的优越性；但是,政府加强了财政集权,地方政府失去了主动权,必然影响了地方政府对地方经济的调控能力,限制了地方经济发展的自由度,间接缩小了内需,使地方宏观经济能力降低.为此,与地方的利益分配关系自然提上了议事日程.

市场经济是一种商品经济,政府能办多少事,在较大程度上取决于财政能筹集到多少资金.如果,地方政府得到的财政收入不足以适应区域经济发展的刚性需求,都把眼睛盯着财政投资,又不能得到财政补贴,上不了新项目,地方财政分成减少,无法调动地方政府各方积极性.因此,这既是财政的隐忧,也是地方财政的隐忧.在有些地区,由于实施分税制的财政体制,其直接影响或叠加效应,同一地区的分级财政无可避免地出现了“财政困惑”.

二、区域财政的影响与原因分析

1.对区域财政的影响（以柯城区为例,下同）

1994年,分税制财政体制改革实施以来,由于不同地区间财政状况差别较大,财政收支矛盾在部分地区仍然十分突出,对区域财政的影响也日益凸现出来.归纳起来,集中呈现以下突出问题：

（1）体制不顺,和地方职能划分并没有真正做到明晰合理,区域财权、事权之间以及政府间转移支付分配也存在某些不公平.

（2）由于财源不足,一些区域财政陷入资金短缺的窘境,个别地方政府只能勉强保证工资发放,发展地方经济更是无从谈起.

（3）刚性需求快速增长,渐渐超出了区域财政的承受能力.

（4）财政入不敷出,压力迫使地方政府不得不大规模举债,预算内资金缺口大,预算外收入膨胀,非税收入快速增长.

以浙江省衢州市柯城区为例,在新财政体制下,该区财政收入结构日益发生着变化,随着改革与发展的加快,区域范围与规模的扩大（区政府现有6个街道、2镇7乡）,区财政也随之出现了规模偏小,财政入不敷出；刚性需求快速增长,微观调控能力减弱；财力增长的有限性与支出需求的扩张性矛盾尤为突出等一系列新的矛盾和压力.

2.区域财政现状的原因分析

（1）分税制下财政分配制度未厘清.在现行分税制的“双轨”体制运行下,一方面来自柯城区固定收入的税种及税收并未完全列入区财政体制的收入范围,即未按属地原则分配财政收入,政府间转移支付分配体制尚未完善等；另一方面由于该市开发区和高新园区范围内所有的企事业单位和个体工商户所缴纳的税、费及巨化集团公司和巨化片区基投公司开发建设项目所产生的税、费均列入市级固定收入,归入市级财政盘子；再加上财源结构的变化,使该区财政收入增长潜力进一步缩小,可用财政资金年增长比例跟不上经济社会的增长速度,造成财政缺乏调控能力,难以适应经济社会事业发展内在需要.

（2）财权与事权不匹配,权利和义务失衡.在现行财政体制下,区财政收入主要是市区共享收入的分成收入,数量较少,区财政缺乏相应的财政来源支撑,这样势必就造成“收入盘子”和“支出盘子”的矛盾.同时,随着改革深入和城市化进程的加快,城区地域不断扩大,尤其是2002年行政区划调整后,柯城区辖区范围明显扩大,人口规模以及承担的事权明显增加,区政府不得不加大财力、物力、人力等投入,以提供更多更好的公共怎么写作,从而又加重了区财政的负担,其结果造成了财权与事权不相匹配,事权与财权因缺乏相应的财力保证而失衡.

（3）收入增速缓慢与支出刚性增长的矛盾.柯城区工业基础较薄弱,财源结构单一,经济总量相对较少,经济缺乏新的增长点,财政增收难度加大,加之一系列宏观调控政策及国内主要原材料上涨等,使在今后较长时间内造成企业生产成本增加,导致经济效益下滑,从而使增值税、营业税和所得税等主体税收增幅减缓,进一步制约着区财政收入的增长.鉴于历史原因,财政支出结构不尽合理,衢州市对该区每轮体制的重新确定,支出基数均按上轮体制为依据,以收定支,使财政收支矛盾更加突出,“总盘子”难以平衡.

（4）预算外收入管理与政府调控难度增强.由于受传统观念的影响,加上预算外资金本身具有分散性、专项性等特点,部门自收自支、多收多支的利益分配格局实质上未彻底打破,造成资金管理分散,甚至游离于财政监督之外,财政管理处于被动状态.一方面预算外收入膨胀,非税收入快速增长；另一方面一些部门认为财政管得太严、管得太死,故以种种理由拒绝接受监督管理.此外,区工商、土管等职能部门的收费管理权限基本集中于城区范围,这又使区财权和财政收入相对缩小,财政压力显增.

（5）经费支出庞大和财政监管滞后矛盾突出.由财政供养的行政经费支出是一项重大的消费性支出,尤其是在改革开放以后,经费支出规模持续上升,对地方财政形成了巨大的压力.从成因上分析,经济增长、政府机构庞大和人员冗余、行政经费使用效率低和行政管理成本监督机制不健全都是造成上述现象的重要原因.财政支出结构不合理,财政监管滞后矛盾日益突出,固然由于现行有关财务制度修订不及时、不规范,导致监督职能缺失；另一个不容忽视的因素还有行政经费中支出标准不统一,一些单位内部自定的超标准、超范围的补助项目可谓是五花八门,名目繁多,令监督应接不暇,财政支出控制难度加大. 三、改善柯城区财政现状的若干建议

1.明确和合理划分政府层级财政关系,建立高效务实的政府行政架构.一是根据市区各级整盘棋的要求,参照其他市辖区财政体制,建议重新核定柯城区财政收入支出基数；二是随着市区工业和城市化进程的加快,社区怎么写作领域不断扩大,建议增加区教育、计生、卫生、城乡低保、医保等财政补助,加大财政转移支付力度；三是进一步完善乡、镇、街财政管理体制,转换职能,调动各方积极性,挖掘增收潜力；四是建立省与区财政工作联系机构,完善地方财政管理.减少行政层次多,控制管理成本,疏通联系和沟通渠道,从体制内得到省财政直接支持.

2.在厘清事权基础上,力求财权与事权的清晰和统一,实现权利和义务对等.改善区财政的窘境,平衡财政支出,建议上级财政部门避免只谈事权而回避财权,事权管理要按“受益原则”确定,在实践中加以真正履行,切实解决只强调义务而忽视权利的问题,以解决政府纵向和横向的财政收支不平衡,增强区级政府的公共怎么写作功能.当前,改革试点方向应是扩大县区级政府事权、财权,以加快地方城市化发展速度.

3.贯彻“属地管辖”原则,调整区财政的税收来源和分享比例,实现财政正本清源.按照“属地管辖”原则：

（1）建议现行分别列入市、区的固定收入按税种收入采用“共享”制,即按比较科学的因素法,测算出市与区的共享比例,一定数年不变.

（2）建议市政府彻底打破按企业隶属关系和纳税人性质确定收入归属的老办法,将区域内企业（含个私企业）及城乡居民所缴纳的营业税、契税等所有税种均按“属地管辖”原则列入市、区财政收入共享范围..

（3）建议分别提高现行耕地占用税、耕地开垦费、水利建设基金及城市教育费附加等列入政府收入的收费基金的分享比例.

4.涵养税源,加快发展地方经济,为财政增收提供坚实保障.首先要巩固区属现有重点企业,培植税源大户,壮大主体财源；其次,通过加大科技投入,引进人才,技术转让等优惠政策,促使效益好、产品科技含量高的企业上规模、上档次,以增加经济效益,以科技助推税收增收；三是要以多种经营为突破口,因地制宜狠抓农业结构调整,发展招商农业和订单农业,做好特色农业文章,稳农保财源,；四是引进一批经济效益好,发展潜力大的龙头企业和旅游主导产业,努力开拓新兴财源,推进区域经济的协调发展,为区财政增收广开财路,为财政增收推波助澜.

5.努力建立和健全科学的、规范的财政预算管理体制,强化规费征缴.进一步将收费和基金纳入预算管理之中,不断深化预算管理改革,推动预算管理科学化与规范化,逐步建立预算管理准则与支出标准体系；另一方面要在建立规范化政府非税收入机制的同时,激励有关部门单位向上争取专项资金,把按规定征缴的预算外规费收支纳入预算管理,增加和弥补财政预算缺口,提高政府的宏观调控能力.

6.强化支出管理,着力削减行政机关经费过多过滥造成的财政压力.财政部门应当按照科学化、精细化的要求,减少政府层级架构,清理财政支出供给范围,加强机构编制和财政供养人员的管理,坚决遏制各种形式的铺张浪费,杜绝一切不合理的财政支出,尽快建立科学合理的财政资金使用绩效评价体系,以提高财政资金使用的规范性、安全性和实效性.