财政支出绩效评价综述

内容提要：财政支出绩效评价是西方国家政府公共支出管理的一项重要制度,西方各国对财政支出绩效评价进行了广泛的研究和实践,目前西方各国已基本上建立了较为完善的财政支出绩效评价体系.财政支出绩效评价也是我国财政改革所面临的一项重要课题,我国的理论界和各级政府也在这一领域进行了探索,并取得了一定的理论成果和实践经验.本文回顾了国外财政支出绩效评价的发展过程,我国财政支出绩效评价的研究情况,并对我国财政支出绩效评价工作提出了建议.

关 键 词 ：财政支出；绩效评价；绩效管理

中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1003-4161(2006)05-0113-05

财政支出绩效评价,是指运用科学、规范的绩效评价方法,对照统一的评价标准,对财政支出行为的过程及其效果进行的分析、评价和报告,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共怎么写作水平.目前西方各国已基本上建立了较为完善的财政支出绩效评价体系,我国财政支出绩效评价工作的起步较晚,但也对财政支出绩效评价进行一些研究和探索,取得了一些成果.

1.国外财政支出绩效评价研究综述

从19世纪开始,随着西方各国意识的不断增强,西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构,来监督政府的收支活动.这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查,没有涉及到财政支出的合理性和效率性［1］.1906年,Bruere等人在美国纽约市成立了市政研究局(bureauofmunicipalresearch),该机构意识到了进行绩效评价的需要,开始对政府绩效评价进行研究,探索提高自治市政府效率的途径.1907年,纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府,运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了评价政府活动的成本/投入(input)、评价政府活动的产出(output)、评价政府活动的结果(oute)3种类型的绩效评价.纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河,在政府绩效评估的历史上具有里程碑式的意义［2］.1927年Ridley出版的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书,Ridley和Simon于1938年合作出版的《市政活动的评价》以及Simon于1947年出版的《管理行为―管理组织决策过程的研究》(第一版)是政府支出绩效评价最早的著作,这些著作对政府行政效率的改进和政府支出评价提出了非常有益的建议［3］.

20世纪60年代,随着行政权力的不断膨胀,政府财政支出逐渐增加,政府面临日益加剧的财政危机.在这种情况下,为了更好地控制政府财政支出,提高财政支出的使用效率,西方国家开始尝试对财政支出项目的有效性进行审计.1966年美国开始把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计,从单一指标扩展到多重指标,这就是绩效审计的雏形.在这个时期美国的国防部实行了计划―项目―预算系统(PPBS),这个系统要求各级别的政府量化项目的结果并对项目结果进行评价.PPBS要求政府部门仔细评估各自的使命和职能,收集投入、产出以及与部门目标有关的信息,并要求决策者运用系统分析的方法更好地理解投入、产出和成本,具有很强的现实意义.但是,很多政府发现他们缺少足够的数据来完成这个系统.20世纪60年代后期,城市学院（UrbanInstitute）开始和政府、非组织营利组织合作发起了一些工程来提供计划―项目―预算系统所要求的评价数据［4］.

20世纪70年代的经济衰退和政府职能的大规模扩张使政府形成了严重的财政危机,1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（TheFederalGovernmentProductivityMeasurement）力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化.1976年,美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”,该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期,到了这个日期,该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效,从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估.1979年,英国撒切尔夫人任命雷纳勋爵任其顾问,并推行改革,开展了著名的“雷纳评审”（RayneScrutinyProgramme）.雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产出和结果,初步树立起政府绩效和成本意识［5］.

20世纪80年代,随着新公共管理运动的兴起,政府财政支出绩效评价进入了一个新的,绩效评价逐渐从财政绩效评价扩展到对政府活动的综合绩效评价,绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分.新公共管理运动的目标是建立一个少花钱多办事的政府,并坚持结果控制,简化程序,注重绩效.1980年,英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”（ManagementInformationSystemforMinisters）.它集目标管理、绩效评估为一体,旨在向部长提供全面的,规范化的信息.1982年,撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”（FinancialManagementInitiatives）要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”.1983年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案.这一方案包括140个绩效指标,应用于卫生管理部门和卫生怎么写作系统的绩效评估［5］.随着企业化政府、市场化政府呼声的高涨,政府管理开始借鉴私营企业的做法,战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等各个方面都应用到了政府绩效管理.20世纪80年代在美国俄勒冈州由州政府直接领导的俄勒冈进步委员会(OregonProgressBoard,OPB)正式成立,全面的标杆管理法就由该组织集中推进.标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆.该方法成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系.OPB所设计的指标体系由三个层次组成:(l)描述指标体系的所属领域；(2)在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分；(3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标.通过分解最终OPB建立了158个评价指标［6］.1982年TomPeters和RobertWaterman出版了他们的著作《追求卓越》一书,在书中采用了一系列绩效和声望指标,并选取了62家公司进行观察.通过分析他们提出了组织的8项卓越原则.这本有影响的著作使公共部门的管理者们意识到绩效评价中关注顾客满意和质量的重要性.政府支出绩效评价的焦点逐渐转向了顾客满意和质量［7］.

进入20世纪90年代,在政府再造运动的影响下,公众普遍开始关注政府机构的施政绩效,绩效预算方法开始成为新的预算工具.1993年,美国政府颁布了政府绩效与成果法案(TheGovernmentPerformanceandResultsActof1993),该法要求联邦政府所有机构必须定期提交年度绩效报告和中长期绩效计划.该法的目的包括:全面要求联邦机构对项目的结果负责,以提高美国民众对政府的信心；采用一系列从目标设定、绩效评价以及结果公开的试点方案,进行项目的绩效改革；改善项目成果、怎么写作质量与顾客满意度等,以提高政府项目效果和公共责任感；通过提供更多在法令目标、相关项目及支出的效果、效率等方面的客观信息,以加快国会的决策制定.为贯彻落实以上要旨,该法要求所有联邦机构制定五年战略计划,明确各自的主要职能和总目标、业务目标；制定年度绩效计划,明确绩效目标,建立绩效指标和绩效评价标准；提交年度项目绩效报告,评价各自本财年的绩效状况［8］.

20世纪90年代在绩效评价领域最引人注目的是平衡计分卡（balancedscorecard）.平衡计分卡是绩效评价的有力工具,它是1990年由美国RobertKaplan和DidNorton开发的一种考察企业管理的绩效评价指标体系.Kaplan和Norton在传统的财务类指标外,还提出顾客满意、内部业务流程及创新和学习能力等三个类别的指标,来弥补财务类指标的不足.绩效评价应该根据战略目标设计测评指标,并确定目标,将测评指标与员工报酬连接起来,使员工与公司目标相一致,把企业的长期战略目标和短期行动联系起来,并有助于使各单位战略与整个管理体系相吻合［9］.平衡计分卡一经应用受到了广泛关注,在1997年《哈佛商业评论》评为“过去75年最有影响力的管理理念”之一.平衡计分卡一开始在企业中应用,随后公共管理者把平衡计分卡运用到政府公共部门,也取得了不错的效果.Shih-JenKathyHo和Yee-chingLilianChan(2002)对美国地方政府的绩效评价和平衡计分卡的应用情况进行了调查,发现大多数地方政府在顾客满意、经营效率、革新和改变、雇员业绩、财务业绩五个方面都进行了绩效评价,绩效评价的重点是财务业绩,最不受重视的是革新和改变,在实行平衡计分卡绩效评价过程中,管理太注重组织的短期问题是一个普遍现象,他们认为以下一些因素是平衡计分卡成功必需的：卓越绩效文化、培训和教育、评价体系相对的简单、明确的战略和目标、实行系统的资源、评价与战略清楚联系、预算与战略相联系［10］.

近来一些学者开始关注绩效评价可以达到的目的、绩效评价的不同类型和政府部门怎样来选择合适的评价方法等方面的研究.Behn(2003)把绩效评价的目的分为八类,他认为绩效评价可以用来评价下级、控制下级、制定预算决策、激励雇员、提升组织的重要性、奖励完成情况、了解项目的效率、提高绩效.绩效评价包括产出、结果、质量、工作任务等不同类型的评价［11］.Berman和Wang(2000)在研究美国县的绩效评价时,把绩效评价分为两种类型：评价结果或质量的、评价工作任务的［12］.Julnes和Holzer(2001)把绩效评价分为三种类型：成本、收益、结果评价；项目影响、产出评价；组织的政策和过程评价.面对众多的绩效评价方法,公共部门的管理者面临着如何选择适合自己组织的评价方法的问题［13］.Sean等(2006)以公共教育为例来说明不同的绩效评价给管理者反馈的组织的信息是截然不同的,选择绩效评价方法的困难性和选择原则需要进一步研究,其中一个原则应该是绩效评价战略与组织特征的匹配,也就是说可以通过对组织的特征分析来选择评价方法［14］.Behn(2003)认为绩效评价方法的选择是由绩效评价的目的决定的,比如,业绩评价需要的是结果评价,而预算和分配决策需要的是效率评价［15］.Carl（2003）认为绩效评价可以从财务角度、顾客角度、内部经营过程角度、人力资源角度、技术和革新角度、合作角度、政策结果角度进行,绩效评价方法的选择原则：在战略计划中涉及；可以在大部分雇员中应用；可以在大部分资金投资中应用；数据可以及时获得；数据可以低成本的获得；能够有效评价组织的声誉［16］.

2.我国财政支出绩效评价研究综述

2.1关于财政支出绩效评价的层次

财政支出绩效评价具有多层次性,陈文学（2004）、卢静（2005）认为财政支出绩效评价包括4个层次：（1）综合绩效评价,是对一级政府或一定区域的财政支出进行综合评价；（2）部门绩效评价,是指对政府部门和其他承担某些公共职能的部门的财政支出效益评价；（3）单位绩效评价,评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益；（4）项目绩效评价,主要针对具体的项目进行评价,充分考虑到项目的经济性、项目的社会性、项目成本与效益和项目的规模等因素［17］［18］.徐一心等（2003）认为财政支出绩效评价包括3个层次：（1）总体绩效评价,从总体入手,考察、研究和评价政府财政支出的效益和效果；（2）分类绩效评价,在总体绩效评价的基础上,对各类财政支出进行分门别类的评价；（3）项目绩效评价［19］.

2.2关于财政支出绩效评价的原则

吕春建（2001）认为财政支出绩效评价应坚持真实性原则、科学合理性原则、实用性原则、效用原则和简便原则［20］.《地方事业单位财政支出范围与支出效益问题研究》课题组（2002）认为应坚持项目均衡原则、产出最优化原则、公平原则、稳定原则［21］.徐晨阳、王华梅（2004）认为财政支出绩效评价的原则应该包括：（1）现实性与前瞻性结合,突出在公共财政框架下公共财政支出的重点领域和特色；（2）操作性与科学性相结合,突出可操作性；（3）一般性与广泛性相结合；（4）效率和公平相结合；（5）定量分析与定性分析相结合,定量分析为主,定性分析为辅；（6）年度静态指标与中长期动态指标相结合［22］.

2.3关于财政支出绩效评价的方法

目前,财政支出绩效评价的方法主要有：（1）成本―效益分析法,即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法,通过多个预选方案进行成本效益分析,选择最优的支出方案；（2）最低成本法也称最低费用选择法,适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目,如社会保障支出项目,该方法只计算项目的有形成本,在效益既定的条件下分析其成本费用的高低,以成本最低为原则来确定最终的支出项目；（3）综合评价法,即在多种指标计算的基础上,根据一定的权数计算出一个综合评价值；（4）公众评判法,对于无法直接用指标计量其效益的支出项目,可以选择有关专家进行评估,并对社会公众进行问卷调查,以评判其效益；（5）因素分析法,将影响投入(财政支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析,计算投入产出比进行评价的一种方法；（6）模糊数学法,采用模糊数学建立模型,对经济效益进行综合评价的方法,将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算,从而明确综合经济效益的优劣［23］.

综合评价法是我国目前使用最多的方法,我国多个政府部门和地方政府都采用这种方法,如恩施自治州财政基础教育支出绩效评价、苏州市财政支出绩效评价,这种方法评价较全面,但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂,操作难度较大.

2.4关于财政支出绩效评价的指标体系

财政支出绩效评价指标体系的构建是绩效评价的关键环节,目前有从财政支出的规模、结构及效果来设立指标体系,也有从财政支出的经济性、效率性、效果性来设立指标体系,还有从支出的全过程即投入、运作、产出、结果四个阶段来设立指标.

苏州市财政支出绩效评价指标包括定量指标和定性指标两大类,定量指标包括基本（通用）指标和个性（选定）指标.基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标.个性指标包括绩效指标和修正指标,是在确定具体评价对象后,通过了解、收集相关资料、信息,结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置（选定）特定的指标.其中绩效指标按照使用的财政经费,将财政支出绩效评价指标划分为九大类.定性指标指无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标［24］.

郭亚军、何延芳（2004）建立了财政支出规模类指标、财政支出结构类指标、财政支出效果类指标,财政支出规模类指标包括财政收入占GDP比重、财政支出占GDP比重,可以从一个侧面反映政府介入社会经济生活的广度和深度；财政支出结构类指标包括财政科研支出占财政支出比重、财政社会文教支出占财政支出比重、财政行政管理支出占财政支出比重、财政抚恤和社会福利支出占财政支出比重,有助于说明不同的财政支出结构对经济的不同影响；财政支出效果类指标包括财政支出弹性系数、农村人均居住面积、城市人均建筑面积、农村居民家庭恩格尔系数、城镇居民家庭恩格尔系数、每万人口大学生人数、每千人口医疗床位数,可以反映在一定财政支出规模和一定财政支出结构下,财政支出对宏观经济、社会及居民生活等主要方面的影响［25］.

辽宁省财政厅东北大学联合课题组（2004）建立的指标体系包括财政支出结构类指标、财政支出拉动（启动）系数类指标、财政支出贡献类指标.财政支出结构类指标包括财政支出自给率、财政科技支出比重、财政教育支出比重、财政农业支出比重,财政社保支出比重、财政供养系数.提出了财政支出拉动系数概念,并设计了财政教育支出拉动（启动）系数、财政科技支出拉动（启动）系数、财政农业支出拉动（启动）系数和财政基建支出拉动（启动）系数等项指标,通过考核财政支出拉动（启动）社会各类资金投入产生的经济效益,推动社会经济发展状况,从而间接地评价财政支出效率；财政支出贡献类指标了财政支出弹性、财政教育支出弹性、财政科技支出弹性、财政农业支出弹性、财政社保支出弹［26］.

余振乾、余小方（2005）认为绩效不能只评价产出和结果,投入目标和运作过程也应成为评价对象.项目的全过程分为投入(包括目标确定)、过程运作、产出、结果四个阶段,作为外在表现又分为:目标内容、全程管理、任务完成、综合效益.他们从立项目标和内容、项目管理状况、项目完成状态和项目社会经济效益四个方面建立了财政科技支出绩效评价指标体系［27］.

2.5关于指标权重的确定

指标体系中各评价指标的权重,可采取排序法、层次分析法、专家直观判断法等予以确定.目前使用最多的是专家直观判断方法,请一定数量的专家根据自己的经验和知识,对绩效评价指标体系的各级指标,按其重要性程度直接给出权重分值,再采用数字平均法处理专家打分值,对分值进行归一化处理,即得到各指标的权重.但主观赋权法确定出的权重系数在很大程度上取决于专家的知识、经验及其偏好,主观性很大.郭亚军,何延芳（2004）用“拉开档次”综合评价法对我国1994～2001年财政支出状况进行了评价,辽宁省财政厅东北大学联合课题组采用此方法对辽宁省14个省辖市财政支出效率进行了综合评价.“拉开档次”综合法是一种“差异驱动”方法,它根据最大程度地体现出被评价对象之间的整体差异对各指标进行赋权,进而评价综合效率.“拉开档次”综合法评价过程透明,避免了主观因素的影响,从而保证了评价结果的客观性和可比性［28］.徐一心等（2003）在研究乐山市财政支出绩效评价时以因子分析法为基础,辅之以层次分析法和德菲尔法,确定各子系统和各指标的权数［29］.章建石、孙志军（2006）讨论了层次分析法在高校财政支出绩效评价中的应用［30］.

2.6关于评价标准的确定

选取恰当的评价标准值是使评价结果科学、公正的保证.陈学安（2004）财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准,定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型,按照时效性可以分为当期标准和历史标准,按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准,按照区域可以划分为国际标准和国内标准.此外,还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等［31］.于宁（2005）认为标准值的选取有三种思路,一是以某一指标在国内的历史发展水平作为标准(简称“历史标准”)；二是将现有的国际通用的某个指标水平作为标准(简称“通用标准”)；三是将某一指标理论上的理想值作为标准(简称“理论标准”)［32］.杨京星（2004）评价标准值应以财政支出性质、类别为基础,按照不同地区、行业、项目规模,采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得［33］.陈文学（2003）认为财政基本建设支出绩效评价标准,应着重看项目是否按期竣工,基建投资收期长短和项目建成投资后资金利税率的高低.财政卫生支出绩效评价标准,应着重看在经济较发达地区是否达到或接近世界中等发达国家的平均水平,在欠发地区是否达到发展中国家的先进水平.财政科技技术支出绩效评价标准,应着重看高科技投人成功率、项目成功率是否大于100%；依靠财政资金对科技投入的产出率是否高于依靠民间资金对科技投人的产出率；基础研究、应用研究在国内国际是否处于领先水平.财政支农支出效益评价,应着重看农业增加值增长率和农民收入增长率的高低；是否开展农业职业教育；农业劳动者基础教育水平和文化、技术素质是否得到提高；是否推动农业产业化,农业结构是否得到优化；是否运用和推广农业科技,发展高产、优质、高效农业［34］.卢静（2005）认为为保证评价结果的可比性,评价标准要兼有纵向比较和横向比较的内容,要实现这个目标,必须以建立完整的信息库做支撑,以储存不同时期、不同地区、不同财政支出的数据资料.而目前我国基本没有建立起一套适合绩效评价的信息库,给开展财政支出绩效评价工作增加了难度.因此,应抓紧建立健全财政支出效益评价的信息采集体系［35］.

3.对我国财政支出绩效评价工作的建议

财政支出绩效评价在国外的发展已有几十年了,西方各国已基本上建立了比较完善的绩效管理体系,而我国财政支出绩效评价工作还处在起步阶段,借鉴西方发达国家的先行经验是一种必然选择.一方面要学习国外财政支出绩效评价理论与实践的发展方向,及时掌握国外的先进经验和工作方法,另一方面我们应该考虑到各国的国情,在借鉴、学习国外先进理论和经验时要考虑到在我国的适用性,不能盲目照搬.

3.1积极开展财政绩效评价的试点工作

财政支出绩效评价是一项十分复杂的工作,建立和完善财政支出绩效评价体系还需要相当长的时间.在目前条件下,应积极开展财政绩效评价的试点工作,在试点基础上,不断积累经验.通过试点,逐步建立有关的工作制度和工作方法,逐步检验和完善财政支出绩效评价指标体系和标准.恩施州财政基础教育支出绩效评价试点工作和广州市的财政重点支持专项支出项目绩效评价试点都取得了良好的效果.在充分试点的基础上再在全国全面推广.

3.2建立我国财政支出绩效评价数据库

财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度,评价标准的制订是财政支出绩效评价体系建立的关键环节.而目前我国没有建立支出效益评价信息采集体系,因为各类支出效益相关的数据资料十分匮乏,公正合理的标准值很难确定,财政支出绩效评价工作很难开展.应通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据,逐步建立起一套适合财政支出绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统.

3.3注重财政支出绩效评价工作结果的运用

由于目前我国财政支出绩效评价工作体系不健全,缺乏法律规范,使得财政支出绩效评价结果缺乏约束力,财政支出绩效评价工作往往流于形式,这严重影响了政支出绩效评价工作的持续、深入地展开.应积极研究和制定财政支出绩效评价工作结果的应用管理办法,对评价工作结果运用目的、范围、程序、权限等做出具体规定,以增强财政支出绩效评价工作的权威性.

［基金项目］本文是国家社会科学基金课题《中国农业节水灌溉市场的有效性及政策绩效评价研究》（批准号：04CZZ015）、第三十五批中国博士后基金《中国农村非营利组织运行绩效及可持续发展的理论与实证研究》（中博基［2004］13号）、上海市教委课题《中美可持续协同社会城市林业政策质量管理系统研究》等课题的阶段性研究成果.

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