深陷财政困境:美国削减国防预算

削减国防预算,既是由于国防经费的供给受到金融危机的严重影响,政府难以为巨额国防预算写单；也是因为国防经费的利用效率低下,致使重大装备采办计划普遍存在严重的“拖、降、涨”问题.

2011年8月2日,奥巴马总统签署《2011年预算控制法案》,明确了未来10年削减3500亿美元国防预算的目标,美国国防预算从以往多年来不断增长.到今后十年持续削减,是奥巴马政府为在深陷财政困境下缓解政府巨额赤字压力、争取明年总统大选顺利连任所采取的综合措施之一；也是改变长期以来国防经费利用效率不高,而从重新调整国防战略思维装备建设思路、重大采办计划等方面,着力推动“规模精干、能力更强”军队建设的实际举措.其现实而深远的影响,不容忽视.

美国国防预算削减的总体框架

美国国防预算削减总额和削减方案的确定.是多个部门以《国防部效率倡议》总体思路为指导,历时1年多共同酝酿、博弈的结果.其中,国防预算削减总额已初步确定,但方案细节仍未公布.

国防预算削减总金额初步确定

奥巴马政府自2009年1月上台以来,就开始谋划削减国防预算,经过较长时期的酝酿和多次调整,目前以法案形式确定的10年削减3500亿美元是一个多方都能接受的结果.

事实上,奥巴马政府此前也曾提出或出台多项预算削减方案.2010年8月9日,时任国防部长盖茨签署了《国防部效率倡议》,其中包含了预算削减的最初设想,计划未来5年节约经费1540亿美元,其中,三分之一从业务局经费中缩减,三分之二从军种经费中缩减,并提出一系列部门、人员裁撤以及装备计划调整与中止的计划.2011年4月13日,奥巴马总统表示,将在未来10年累计削减军费4000亿美元.并为此对美军任务与能力开展一次“基础审查”.2011年8月2日,奥巴马签署法案,明确国防预算在未来10年内将削减3500亿美元.

美国现任国防部长帕内塔指出,3500亿美元的国防预算削减是可以接受的,且相对安全,如果预算削减超过3500亿美元,将会对美国的国家安全造成危害.

国防预算削减的总体思路

虽然美国国防预算削减方案的实施细节尚未公布,但最大限度地避免对美国军力尤其是核心能力的损害是最基本原,而总体思路则是继续遵循《国防部效率倡议》提出的设想,并在此基础上进一步深化细化.

按照《国防部效率倡议》,美军主要通过撤并冗余机构、优化装备计划、调整人员编制等手段,稳步下调国防预算,一是逐步裁撤网络与信息集成助理国防部长办公室、联合部队司令部、业务转型局等机构,进一步缩减部队规模,优化部队结构；授权军种部进行多余基地与设施的合并和削减.目前,联合部队司令部已经裁撤完毕,其他部门的裁撤工作正在有序进行.二是中止或延迟部分装备的研制,具体包括：中止陆军部分防空系统和海军部分远程打击系统的研制；推迟F-35战斗机短距起飞垂直降落机型的研制,减少部分作战飞机的采购进度与数量,2012～2016财年减少采购量124架.另外,积极推动各军种与业务局内部自动化信息系统的一体化建设,消除各部门的重复建设,提高资金利用效率的同时提升部门间的互联互通能力.三是冻结国防部长,国防业务局以及作战司令部的职位,上述职位数量保持在2010财年的水平,除了采办队伍等关键岗位外,未来三年不再增加新的岗位和全职工作人员.此外,在未来两年,将削减50个军级职位以及150个高级文官职位.

削减国防预算的主因

削减国防预算,既是由于国防经费的供给受到金融危机的严重影响,政府难以为巨额国防预算写单；也是因为国防经费的利用效串低下,致使重大装备采办计划普遍存在严重的“拖、降、涨”问题.此外,总统大选党派斗争的政治因素影响也不容忽视.

金融危机的影响日益严重

小布什政府上台以后,尤其是“911”事件发生后,美国军费开支规模呈急剧增长态势.据统计,2001财年,美国军费仅为3290.3亿美元,2008财年上升到6932.1亿美元,增长幅度高达110.7％,年均增长10％左右；2009、2010财年尽管全球陷入金融危机的困境,但美国军费开支仍呈增长之势,达到6977.6亿美元和7221.4亿美元.此外,美军十年来在伊拉克、阿富汗和巴基斯坦的反恐战争开支,已经超过2万亿美元.巨额国防开支给美国政府带来巨大财政压力,尤其在金融危机的冲击下,政府的财政负担日益沉重,据统计,2009财年美国的财政赤字为1.4万亿美元,2010财年为1.3万亿美元.2011年,随着欧洲国家债务危机的集中爆发和美国失业率的居高不下,美国经济也出现严重危机.10月,美国宾夕法尼亚州首府哈里斯堡因无力支付3.1亿美元债务而申请破产,未来可能会有更多地方政府陷入债务危机.

在这种背景下,奥巴马政府与军方将削减国防预算、提高国防经费使用效益作为工作重点和优先任务,以降低金融危机对美国国防与装备建设的持续影响.现任参联会主席穆伦也曾在公开场合明确指出,美军目前面临的最大威胁是来自政府财政赤字的威胁.而削减国防预算是解决赤字危机、改善经济和民生战略的重要一环.

装备“拖、降、涨”问题日益突出

装备费是国防费的重要组成项目,占美军军费的比例较高,近年来稳定保持在40％以上.相对于其他军费支出项目,美军的装备费使用效益不高,且随着装备与技术复杂性的不断提升,“拖、降、涨”问题愈演愈烈.2009年,美国政府问责办公室发布的报告指出,美军重大国防采办项目平均总成本超支20％左右,研制成本超支30％以上,研制进度拖延20％q以上,多个项目不能按原定指标完成研制.2010年,美国战略与国际研究中心发布研究报告指出,96项重大国防采办项目累计超支2960亿美元,平均延期22个月,成本超支问题十分严重,2011年,美国政府问责办公室再次发布报告,指出80％的关键武器装备采办项目都超出预算.

尽管美军在国防采办改革方面做了大量工作,但在奥巴马政府执政期间,政府问责办公室9次指出装备采办中存在严重的超概算问题,并一直未得到有效解决.为降低采办成本,美国防部在维持军事规模和实力的基础上,把改革装备采办管理、取消部分武器装备项目作为实现国防部经费节约的重要手段之一.

2012年美国总统大选日益临近

据分析,2011财年美国的财政收入占GDP比例(14.8％)是自1950财年以来最低的一次,而支出占GDP比例(24.7％)则是冷战以来最高一次.奥巴马政府在失业率居高不下民众满意度不断下降的情况下,试图将更多的财政支出用于解决民生问题.为配合2012年的总统大选,奥巴马政府需要不断制造削减国防预算的舆论,以争取选民支持.目前美国民众、国 会议员、甚至军方自身都已认识到削减国防预算的必要性.因此,有效控制和削减国防预算,是奥巴马政府为2012年总统竞选所做的准备之一.

美国国防建设的新趋向

美国削减国防预算,对其国防与装备建设必然会有影响,总体上看,预算削减计划不会影响美军的核心能力和世界霸主地位.美军将逐步优化国防建设思路,更加重视国防经费的使用效益,并通过调整经费投入结构,维持甚至加强重点领域的经费投入力度,此外,美军也会更加注重与盟国间的军事技术合作与交流.

在优化军事力量建设方面寻求新思路

美国防部公布的2010年《四年一度防务评审》中提出了要建设一支能兼顾当前和未来作战需要的均衡发展型军事力量,在未来兵力结构的规划上,特别关注构建三军均衡发展的力量体系,发展能满足当前战场上需要的、技术上成熟的、经济上可承受的装备.在“均衡发展’的战略指导下,美军逐渐改变过去一味追求高精尖装备的做法.国防建设思路从“911”事件之前的“基于威胁”转向近年来的“基于能力”,又在经费削减的情况下.由“基于能力”向更加实用的“针对现实”建设思路调整,强调发展“完美’装备和“够用”装备之间的平衡,重点研发适用于现行作战的武器装备,提高装备经费的使用效益.

基于这种考虑,美军采取如下措施：一是对部分“用不上、用不起”的武器系统实施中止研制或采购,如停止生产F-22A战斗机,终止“转型通信卫星”、“未来作战系统”、“下一代巡洋舰”计划等,二是通过对现役装备实施改造,延长其服役期,如为F-15战斗机换装新雷达,对B-2轰炸机进行多项升级,为CH-47运输直升机实施现代化改造,采购升级型F／A-18“超级大黄蜂”战斗机等.

在强化核心领域能力方面寻求新重点

美国国防部长帕内塔指出,在国防经费削减的大背景下,将着力保证核心能力建设不受影响.在装备经费投入方面,将放弃原来全面发展的思路,转为加强重点领域的建设与投入力度.比如,加强防御能力建设,逐步完成对抗近程、中程和中远程弹道导弹威胁的导弹防御系统部署,确保美国及其盟国安全.在关系核心能力的装备方面.美军也继续大幅加强经费投入,如用于提高全球打击能力的高超声速飞行器、提升战场态势感知能力和打击能力的无人机,以及网络电磁攻防装备等,美军认为这些装备的研发是保持与其他国家军事实力代差的根本手段,此外.核能力仍然是美国“必须维持的一个核心能力”,美军将维持一个安全、可靠、有效的核武库.总的来看.美军仍将重点放在发展侦察监视、远程打击等装备上,并对核、导弹防御、航天装备和网络电磁空间等予以高度关注.

在促进军事技术合作方面寻求新发展

在削减国防预算的大背景下,美军更加注重加强与盟国及友国间的合作.美国2010年的《四年一度防务评审》报告中.明确提出维持和加强现有同盟并建立新的伙伴关系是国家安全战略的核心要素.为了确保美军与盟军联合作战能力的不断提高,保证前线作战部队获得所需的装备、武器与能源,美国将在更加广泛的范围内与其盟友开展技术合作,优化资源配置,推动装备采办工作更快、更好、更省,与盟国装备体系的互操作能力更强.

在反导领域,为构建以美国本土为核心,覆盖欧洲、亚洲、中东地区的一体化、多层次、全球导弹防御体系,美国在继续与日本、以色列等国进行反导合作的同时,还敦促北约加快发展“主动分层战区导弹防御系统”,推进与美国导弹防御系统的一体化建设,实现导弹防御信息共享、交战计划共享.在空间防御领域,美国将依靠盟国的空间系统来提升空间能力,降低本国空间系统的脆弱性和维护成本.在此方面美国已取得了一系列进展,如吸收盟国人员加入美军战略司令部下属的联合空间作战中心,并承诺将战略司令部建成一个联合司令部；同澳大利亚、加拿大和法国签署原则声明进一步拓展空间态势感知数据合作,与澳大利亚共享美国“宽带全球通信卫星”系统数据等.在网络电磁安全领域,美国将与盟国和其他国际合作伙伴协作发展并共享网络电磁空间预警能力,发展共同防御,增强集体威慑,从而建立起阻止网络电磁空间恶意行为的联合体,实现更广泛的网络电磁安全.

在稳固国助工业发展方面寻求新策略

从2001财年到2010财年,美国国防工业企业赚取了不菲的利润,2010财年的利润总额高达250亿美元.但是,伴随着伊拉克和阿富汗战争进入尾声、反恐战争取得阶段性成果,以及美国联邦政府陷入债务危机,美国国防工业正遭受冲击.美国国内媒体称“国防工业的黄金十年宣告结束”.为稳固国防工业发展,美国对国防工业核心能力建设及其未来发展思路进行了调整,负责采办、技术和后勤的国防部副部长卡特发表了题为“美国国防工业跨入新时代”的讲话,指出美国将从几个方面对国防工业进行调整：一是依托市场力量,推动国防工业改革,二是开展全面、有效的竞争,制定合理的激励竞争策略.三是对国防工业企业的规模与结构进行评审,评估其是否适应未来的装备建设需要,并推动国防工业企业的重组,四是更加重视小企业与新兴公司在国防工业基础中的地位作用,五是降低加入国防采办的门槛,吸引更多的参与者,促进新技术快速地应用于国防工业中,此外,奥巴马政府在扩大全球防务市场方面也采取了积极的措施,例如,改革武器出口控制政策,放松出口管制,使美国能够向全世界出口更多的军用和军民两用技术.积极推动对外军售,确保国防工业企业的盈利能力.