“省直管县”相关概念辨析

摘 要：近年来,国内关于“省直管县”体制改革的呼声越来越高,然而,学界在对“省直管县”体制改革进行研究的过程中普遍存在着概念混淆和滥用现象.本文对“市管县”、“省管县”、“财政省直管县”、“行政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等相关概念及其相互关系进行了分析,并在此基础上探讨了“省直管县”体制改革模式及其演进逻辑.

关 键 词：市管县；省直管县；强县扩权；扩权强县

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0005-05

收稿日期：2013-10-10

作者简介：柯学民（1977—）,男,湖北大冶人,武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士研究生,云南师范大学历史与行政学院讲师,研究方向为地方政府、人事行政.

20世纪80年始逐渐推行的“市管县”体制,随着市场经济的发展和行政体制改革的加速,逐渐凸显出与现实环境不相适应的问题,引发了诸多问题.正因如此,近年来国内关于“省直管县”体制改革的呼声越来越高.我国最早探索县制改革的浙江省从20世纪50年代就开始推行“省直管县”财政体制,20世纪90年代以后又连续四次推行“强县扩权”改革,2008年再次推行“扩权强县”改革,这些改革推动了浙江省经济的快速发展.在浙江省的带动下,“省直管县”体制改革陆续在我国多个省份展开,各省纷纷结合实际进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革模式的实践和探索,在提高行政效能、促进县域经济发展方面发挥了重要作用.然而需要指出的是,目前学界在对“省直管县”体制改革进行研究的过程中存在着概念混淆和滥用现象.为此,有必要厘清“市管县”、“省管县”、“财政省直管县”、“行政省直管县”及“强县扩权”、“扩权强县”等相关概念,并在此基础之上探讨各省“省直管县”改革模式,以增强研究的科学性,推进本领域的深入研究.

一、“省直管县”相关概念内涵界定

(一)“市管县”与“省管县”

市管县,又称市领导县,是指在县和省之间增加一个行政层次,由具有地级行政建制的市领导县或县级市的行政区划体制.建国初期,我国只有少数城市实行市领导县体制.从1982年,我国掀起新一轮的“市管县”体制改革浪潮之后,“市管县”体制即成为我国大多数地区的行政区划体制.我国当初推行“市管县”体制的目的是希望借由经济发达的城市政府带动经济相对落后的周围农村地区,实现城乡协调发展.然而经过多年的发展之后,“市管县”体制的制度背景已经发生了重大变化,其对市场经济的阻滞作用,尤其是对县域经济社会发展的阻滞作用日趋明显.近几年来,随着我国市场经济的发展,学界关于政府层级体制改革的讨论异常热烈,其中,“市管县”体制的改革日趋成为争论的焦点.多数学者认为,应该取消“市管县”体制,实行“省管县”体制.所谓“省管县”体制,有广义与狭义两种理解.广义的“省管县”是作为一个比较综合的概念来使用的,它是指在取消地级市对县（级）市政府的各项管辖权基础上,由省级政府在经济、财政、社会、人事等领域实行一个或多个方面的对县（级）市的直接管理活动,包括“行政省直管县”、“财政省直管县”、“人事省直管县”等等；狭义的“省管县”等同于“行政省直管县”,也就是政府管理体制上的“省管县”,“不仅是在财政体制上,在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道.”[1]

(二)“财政省直管县”与“行政省直管县”

“财政省直管县”体制是以政府间财政管理权责的调整与配置为核心,在财政收入、支出责任划分,财政预算编审、财政结算、转移支付、收入报解、资金调度、债务监管等方面,由省财政与市、县财政直接发生联系的一种财政管理体制.在这种体制之下,地级市虽然不再具有直接管理县（级）市财政的职能,不直接与县（级）市发生财政联系,但地级市政府对县（级）市政府仍拥有人事管理权、行政管理权、行政审批权等财政权以外的其他重要权限.自1953年浙江省与宁夏回族自治区最先在我国推行“财政省直管县”后,这一改革方式到目前为止已经在我国大多数省份得以实施.“行政省直管县”体制是指由省政府对县（级）市政府在经济、社会、财政、计划、人事等方面进行全面直接管理的体制.“行政省直管县”的最终目的是实现市县分治,省县之间不另设地级市,撤销地级市建制,省、市、县乡关系由目前的四级制转变为制,对县（级）市的管理由现在的“省—市—县—乡”模式变为省—县、市—乡模式.“‘市’为城市型的基层行政建制,管理本市的市政建设,履行管理城市发展建设等功能.‘县’为广域性的行政建制,负责管理农村事务、推动乡镇建设发展等任务.”[2]目前,除直辖市以及海南省以外,“行政省直管县”在我国各省（自治区）中,还有江苏、黑龙江等省份正在开展试点工作.

(三)“强县扩权”与“扩权强县”

“强县扩权”主要是指在现有的政府层级管理体制下,把地级市的部分或全部经济发展、社会管理、立项审批、招商引资和财政税收等权限直接下放到经济较为发达的县（级）市政府,使其具有更大的自主性、灵活性和创造性,以进一步推进县域经济社会的发展.浙江省最早在20世纪90年始连续四次推行“强县扩权”改革,大大调动了县（级）市发展经济的积极性,促进了县（级）市域经济的快速发展.由于在强县扩权改革中尝到了“甜头”,浙江省从2008年开始推行第五轮“扩权强县”改革,改革范围覆盖了全省所有县（级）市.在浙江省的示范效应下,湖北、河南、安徽、广东、辽宁、四川等许多省份也进行了这方面的改革与探索,并形成了多种多样的扩权模式.在扩权过程中,各省一般先是对强县进行扩权（甘肃省、宁夏回族自治区注重“弱县扩权”,继而实现“扩权强县”）,在取得一定成效和经验的基础上,再向其它所有县（级）市包括一些弱县拓展,继而走向“扩权强县”.所谓“扩权强县”是指把原本属于地级市的部分或全部经济发展、社会管理、立项审批、招商引资和财政税收等权限直接下放到所有县（级）市政府,而不仅仅是经济发达的县（级）市,目的也是使这些县（级）市具有更大的自主性、灵活性和创造性,促进县（级）市域经济社会的快速发展.“强县扩权”与“扩权强县”改革目前在我国多数省份都在推行. 二、“省直管县”相关概念关系辨析

(一)“市管县”与“省管县”

从“市管县”与“省管县”的关系上看,“市管县”体制作为计划经济的产物,它的最终走向必然是“省管县”.由“市管县”向“省管县”的转变,是地方政府层级体制的根本变革,也就是由省—市—县—乡四级制向省—县（市）—乡制的转变.20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济的发展与完善以及现代交通、通讯技术的飞速发展,传统的“市管县”体制的整个经济社会环境发生了根本性变化,其本身所固有的一些局限性逐步暴露出来,引发了诸如管理效率低下、市县争利严重、县乡财政负担加重等一系列突出问题,既阻碍了县域和农村经济的发展和繁荣,也在一定程度上抑制了城乡经济社会发展一体化进程.21世纪以来,随着以“大部制”改革为代表的政府横向方面的行政管理体制改革的不断深入,以“省直管县”为代表的政府纵向的层级管理体制改革需求也愈发强烈.在文件的指引和浙江省的带动下,各地纷纷结合实际进行了省直管县体制改革的探索,不少地方积累了一些带有鲜明特色的经验,产生了浙江模式、海南模式、湖北模式等“省管县”体制改革的成功范例.可以说,通过“省管县”体制改革,减少了政府管理层次,对地方政府权力重新进行了优化调整,把政府改革从精简人员、合并机构的行政职能调整扩展到了更高层面的管理层级、管理幅度的调整.寻求行政管理体制改革在政府结构整体优化方面有突破性不断的进展,是改革的必然方向.

(二)“财政省直管县”与“行政省直管县”

从“财政省直管县”与“行政省直管县”的关系来看,由于“行政省直管县”涉及到整个体制的省直接对县,因而其变革程度比“财政省直管”要高.“财政省直管县”只是“行政省直管县”的过渡阶段,它最终必然走向行政意义上的省直管县.“财政省直管县”虽然在某种程度上减少了财政管理层级,理顺了省、市、县之间的财政分配关系,增强了县级财政保障能力,但从另一角度来看,地级市与县（市）之间的事权与财权不明晰问题仍然存在.地级市虽然已经不再集中县级财力,但其事权仍然覆盖全市,使地市级财权与事权的不对称的矛盾加大.此外,县级财权扩大以后,事权却没有明确定位,因而,如何加强对县级财政的监督和规范问题也亟待解决.市县行政级别的差异,必然导致市县财政在具体事务上的平等难以真正实现.由于地级市掌握县（市）的人事权、经济管理权限和目标考核权,县级财政的运行在很多方面依然受到市的制约和影响,因此,要改变这种状况,“财政省直管县”改革必须进一步向纵深发展.“在条件适合的时候,及时推行行政省直管县体制改革,打造扁平化的公共行政体制.”[3]

(三)“强县扩权”与“扩权强县”

“强县扩权”与“扩权强县”作为“行政省直管县”改革的过渡阶段,其主要区别在于：“扩权强县”改革的主导力量主要来自上一级（省级）政府,是上级政府为了推动本地县域经济的发展而主动采取的对县级政府的放权行为,这种放权是一种自上而下的行政分权行为,相对来说,其缺乏基层与民间内在动力的驱动.[4]而“强县扩权”改革是经济强县在自身所获得的市场权力足够强大时的一种内在权力扩张,是一种自下而上的行政分权力量,以增强县级政府自身在与地级市政府权力博弈中的力量,摆脱行政体制的束缚,维护自身的权益.另外,从行政放权的对象来看,“强县扩权”仅仅是对部分经济发达的县（级）市放权,“扩权强县”则是对所有县（级）市放权,二者存在着放权对象范围的差别.而在放权力度上,无论是“强县扩权”还是“扩权强县”,各省并不完全一致,差异很大.有的省份下放了部分经济社会管理权,有的省份则下放了全部经济社会管理权,有的省份甚至赋予部分县（市）相当于地级市的经济社会管理权——虽然还不是完全意义上的“省管县”,但已经相当接近“省管县”的水准.

（四）“财政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”与“行政省直管县”

从变革程度上看,一方面,由于“财政省直管县”、“强县扩权”或“扩权强县”并没有改变现行的政府层级体制,因而其变革程度要弱于“行政省直管县”.“财政省直管县”、“扩权强县”与“强县扩权”的本质都是在不改变现行政府层级、不改变“市管县”体制前提下的一种权力下放,它们在很大程度上都只是一种权宜之计,其最终目标是重新调整省、市、县政府在财权、事权、经济和社会管理权限上的权力配置,实现完全意义上的“行政省直管县”.另一方面,就“财政省直管县”与“强县扩权”、“扩权强县”改革相比较而言,“财政省直管改革”的变革程度并不一定比“强县扩权”或“扩权强县”高.从某种意义上看,“强县扩权”或“扩权强县”改革中的县（级）市所获得的权力甚至更大.浙江省、江苏省、湖北省、广西壮族自治区的“强县扩权”及“扩权强县”改革“实际上已经超越了‘省管县’财政体制的局限,在我国现行的行政管理体制框架下赋予了县（级）市更大的发展地方经济和管理社会事务的自主权,向‘省管县’行政体制迈出了更重要一步.”[4]

三、“省直管县”相关概念延伸解读

“省直管县”改革模式划分

数据来源：根据各省发布的“省直管县”改革相关文件自行整理.

如前所述,为克服“市管县”体制存在的问题,各省在推动“省直管县”体制改革过程中,坚持因地制宜、分类指导的原则,进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革形式的实践探索,并在此基础上进行了选择与组合,形成了各种各样的“省直管县”改革模式.截至目前为止,我国“省直管县”改革模式主要有7种（详见下表）：“行政省直管县+扩权强县”模式、“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式、“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式、“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式、“财政省直管县”模式、“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省直管县试点”模式.涉及的省份除直辖市外有24个,占全国31省、自治区、直辖市的77.4%.除海南省以外,其余23个省份在“省直管县”改革中都推行了“财政省直管县”改革,多数省份（21个）将“财政省直管县”与“强县扩权”改革及/或“扩权强县”改革相结合,推进“省直管县”体制改革,少数省份（江苏省、黑龙江省）在改革中进行了“行政省直管县”试点,只有江西省、青海省两个省份在改革中仅仅推行了单一的“财政省直管县”改革. 从“省直管县”体制改革的演进逻辑上看,除海南省以外,有23个省份大体遵循的是市管县—财政省直管县/强县扩权/扩权强县—行政省直管县—省直管县的演进逻辑（详见上表及下图）.其中有12个省份将“强县扩权”作为“省直管县”体制改革的逻辑起点,然后再推行“财政省直管县”改革,少数省份甚至在此基础上进一步推行“扩权强县”改革（湖北省）或“行政省直管县”试点（黑龙江省）；有8个省份将“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点,然后再推行“扩权强县”或“强县扩权”改革,江苏省在此基础上进一步推行.

如前所述,为克服“市管县”体制存在的问题,各省在推动“省直管县”体制改革过程中,坚持因地制宜、分类指导的原则,进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种改革形式的实践探索,并在此基础上进行选择与组合,形成了形形色色的“省直管县”改革模式.截至目前为止,我国“省直管县”改革模式主要有7种（详见下表）：“财政省直管县+强县扩权+扩权强县”模式、“行政省直管县+扩权强县”模式、“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式、“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式、“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式,“财政省直管县”模式、“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省管县试点”模式.涉及的省份除直辖市外有24个,占全国31省（自治区、直辖市）的77.4%.除海南以外,其余23个省份在“省直管县”改革中都推行了“财政省直管县”改革,多数省份（21个）将“财政省直管县”与“强县扩权”改革及/或“扩权强县”改革相结合,推进“省直管县”体制改革,少数省份（江苏、黑龙江）在改革中甚至进行了“行政省直管县”试点,只有江西、青海两个省份在改革中仅仅推行单一的“财政省直管县”改革.

从“省直管县”体制改革的演进逻辑上看,除海南以外有23个省份大体遵循的是市管县—财政省直管县/强县扩权/扩权强县—行政省直管县—省直管县的演进逻辑（详见上表及下图）.其中有12个省份将“强县扩权”作为“省直管县”体制改革的逻辑起点,然后再推行“财政省直管县”改革,少数省份甚至在此基础上进一步推行“扩权强县”改革（湖北）或“行政省直管县”试点（黑龙江）；有8个省份将“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点,然后再推行“扩权强县”或“强县扩权”改革,江苏甚至在此基础上进一步推行“行政省直管县”试点改革；另外有2个省份（湖南、福建）以“扩权强县”作为“省直管县”改革的逻辑起点,然后再推行“财政省直管县”改革；还有两个省份（江西、青海）虽以“财政省直管县”作为“省直管县”改革的逻辑起点,但其后并无进一步改革措施；只有海南比较特例,它是在“行政省直管县”基础上再进行“扩权强县”改革,这种改革可以看作是对“省直管县”的一种后续完善.总之“财政省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”三种改革形式都是“行政省直管县”的过渡阶段,不存在孰先孰后问题,各省改革的逻辑起点虽然不完全相同,其最终目标都是要理顺省市县之间的职能权限,实现完全意义上的“省直管县”.

【参考文献】

[1]董立人.发挥省管县体制改革的动力机制作用推进新农村建设快速发展[J].北京农业,2009,（07）.

[2]陈远.论省直管县体制改革的现状、问题与对策[D].湖南师范大学硕士学位论文,2010.

[3]石亚军,施正文.从“省直管县财政改革”迈向“省直管县行政改革”——安徽省直管县财政改革的调查与思考[J].中国行政管理,2010,（02）.

[4]何显明.从“强县扩权”到“扩权强县”——浙江“省管县”改革的演进逻辑[J].浙江省委党校学报,2009,（04）.

（责任编辑：牟春野）