中国环境税法律制度:路径依赖与制度选择

摘 要 ：以税收手段推动环境保护与经济社会协调发展已成为世界各国社会发展困境的重要举措.中国环境税法律制度在演进历程中存在显著的路径依赖正效应和负效应.中国环境税制度呈现路径依赖特性的根源在于：环境税制度创新的低成本陷阱；环境税制度渐进式改革的固有缺陷；利益冲突等其他原因.为了环境税制度的路径依赖困境,中国应该做出制度选择：确立保护资源环境的立法理念；遵循税收公平原则；强化科学立法、提高立法位阶；构建完善的环境税法律体系.

关 键 词 ：环境税；路径依赖；制度选择

中图分类号：D922.229　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)09-0116-05

以税收手段推动环境保护与经济社会协调发展已成为世界各国社会发展困境的重要举措.中国环境保护与经济社会发展之间的矛盾日益突出.如何运用环境税这一激励机制实现环境、经济与社会的可持续发展,已成为中国经济社会持续发展的时代性主题,具有重大的理论意义和实践价值.但我国环境税法律制度具有的“路径依赖”特性在很大程度上阻碍了其实现环境、经济与社会可持续发展的价值追求.因此,对环境税法律制度进行新的制度选择是中国当前税制改革的重大课题,更是我国环境、经济与社会发展困境的关键举措.

一、中国环境税法律制度的路径依赖

依照诺斯的“路径依赖”理论,某种制度变迁一旦走上了某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化.沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道,迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑,结果在痛苦的深渊中越陷越深,甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下.一旦进入了“锁定”状态,要想脱身而出就变得十分困难,除非依靠政府或其他强大的外力推动.一般来说,制度的路径依赖有两种不同的表现：如果循着良性方向发展,就可以形成路径依赖正效应：反之,朝着非绩效方向发展,最终“闭锁”在某种无效率状态,就可能形成路径依赖的负效应,制度的路径依赖既指制度的一种存在状态,也指制度演化路径的过程.中国环境税法律制度在其演进历程中也存在显著的路径依赖特性.总的来讲,中国环境税法律制度衍生的初期阶段出现了路径正效应,随着经济社会的发展,原有制度已经很难适应中国经济社会可持续发展的需求,出现了路径依赖负效应.

(一)环境税法律制度的路径依赖正效应

中国自20世纪80年始制定的初具环保意识的一系列税收法律制度在制定初期具有路径依赖正效应.税收作为国家增加财政收入的强制手段在我国改革开发的初期起到了重要作用,为我国经济建设的发展提供了巨大的财力支持.这些初具环保意识的税收法律制度在很大程度上实现了其“为经济社会发展提供财力支持”的价值追求.此外,这些税收法律制度在引领经济主体行为的过程中起到了重要的导向作用,为中国环境税法律制度的发展提供了必要的思想准备.尤其是1994年消费税的开征与资源税的修订增强了传统税制的“绿化”程度,其与实践中大量采用的有利于环境保护的各种税收优惠措施构成了具有中国特色的环境税法律制度.至此,中国的税收法律制度不仅将增加财政收入、实现社会公平作为其价值取向,而且逐渐将“实现环境利益和负担在不同经济主体之间的公平负担”作为其中很小一部分税收法律制度的制度理念.1994年伊始的中国税收法律制度开始关注经济社会发展过程中的“人与人”和“人与自然”两类矛盾,逐渐显示其路径依赖的正效应.“评价一种历史制度安排是否合理,不能主观地以现在认识为标准,要放在具体的历史环境中看它在具体的条件下是否解决了社会主要矛盾,如果它做到了这一点,就是合理可行的,就显示了其路径依赖的正效应.”实践表明,中国税法律制度在为经济社会筹措资金以及逐渐将环境因素纳入某些税收法律制度改革与设计中呈现出路径依赖正效应.

(二)环境税法律制度的路径依赖负效应

环境保护与经济社会发展之间的不和谐昭示中国现有的环境税法律制度存在显著的路径依赖负效应.中国的资源税、消费税、城市维护建设税及土地使用税等一系列法律制度并没有中国严峻的环境污染与自然资源过度利用困境,但中国在整体发展趋势上依然坚守这种低效率的制度安排,这种制度安排的内在局限性导致路径闭锁,产生了路径依赖的负效应.其主要表现在以下方面.

1.立法理念缺失与立法目的片面.中国迄今为止已经开征的考虑环境因素的税种主要以调节收入差距、增加财政收入为主,很少直接以可持续利用资源和保护环境为价值追求.如中国2011年修订的《资源税暂行条例》依然没有确立可持续利用自然资源的立法目的,它的主要宗旨依然为国库增加收入,只是在客观上会起到引领资源利用及人合理利用资源的一定作用,且收效甚微：2008年修订的《消费税暂行条例》虽然扩大了征税客体的范围,但其作用主要体现在创造收入方面.可见,中国考虑环境因素的许多税种虽然在一定程度上起到了环境保护和自然资源合理、节约利用的效果,但这显然不是其主要目的诉求.从中国资源税的征收客体与征收税率上就可以看出端倪.在征收客体上,中国现行资源税仅限于矿产资源,对于水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等都没有涉及；在税率的确定上,根本就没有反映自然资源本身的价值——包括经济价值、环境价值与社会价值.过窄的征收客体范围与过低的征收税率肯定无法促进对自然资源的可持续利用和对环境的保护,导致此困境产生的根源在于中国环境税立法理念缺失与立法目的片面.

2.税收法律制度违背公平原则.税收公平原则就是指国家征税要使各个纳税人承受的负担和经济状况相适应,并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡.一般而言,衡量环境税公平的标准有两个：受益标准与能力标准.受益标准是根据纳税人从政府提供的公共怎么写作中享受利益的多寡,判断其应纳多少税或者应负担多少税负.能力标准是根据纳税人的纳税能力,判断其应纳多少税或其税负应为多大.根据西方国家的经验,他们在征收一种新的环境税种时,往往相应减轻纳税人的其他税负.如德国1999年推行生态税改革,在确定增加能源税率的同时,规定了一系列减免措施：所有地方公共交通工具只支付能源税的一半：直接使用可再生能源生产的电免除电税等等.