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房地产相关专升本毕业论文开题报告,关于土地财政:本质、形成机理与转型之路相关毕业论文题目范文

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摘 要:土地财政从表象看是一个财政问题,但通过从土地相关制度变迁的角度来切入分析表明:土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因.土地财政为工业化、城市化的推进提供了财政支持,有一定积极意义.但它的核心问题在于耕地资源流失、城市化质量低、地方政府角色错位及收入不可持续并蕴含了极大的财政金融风险.土地财政转型是一个长期的过程,需要以土地制度的改革为首,以相关的财税政策为匹配,使地方政府以可持续的“以地生财”机制促进经济社会发展.

关 键 词 :土地财政;土地制度;财税制度;转型

中图分类号:F301.22 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2013)01-0067-06

作者简介:曹飞,厦门大学经济学系博士研究生 (福建 厦门 361005)

2000年以来,随着我国土地市场的建立完善和房地产市场的高速发展,地方政府的土地出让金、房地产开发税费等迅速占到了地方财政预算收入的相当大的部分,地方政府财政支出对这部分收入有着不同程度的强烈依赖.由于其主要依靠征用并出让农地而又属于政府的预算外收入,土地财政是对其的形象说法.随着土地财政规模的扩大反带来了诸多经济社会问题:如优质耕地锐减;征地拆迁纠纷不断;城市建设用地粗放利用;房价高企等.这些问题与土地财政有必然联系么?土地财政又是如何产生的?这

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些问题需要从相关制度的变迁和制度供给的视角来分析土地财政的形成机理,同时分析土地财政的积极效应及其核心问题,最后结合分析提出地方政府可持续发展型“以地生财”模式的政策安排.

一、、 土地财政本质、演进过程与规模结构分析

(一)土地财政构成与本质

土地财政指地方政府在经济发展过程中通过各种政策手段“以地生财”获得包括预算内和预算外的各种收入.主要方式有:通过县级以上人民政府或同级国土部门将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,并由土地使用权人向地方政府支付地价款的行为,即土地出让金,土地出让金的本质是地租,它体现的是土地所有者与土地使用者之间的经济关系;通过优惠政策低价出让工业用地进行招商引资而后分享投资增加带来的税收增长①,还包括直接以房地产为课税对象(国有土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税)的5种税和房地产开发经营过程中的6种间接税,税收本质是国家为满足公共需求,按照法定标准强制无偿性参与国民收入分配的一种形式.通过我国房地产收费项目获得财政收入,收费项目总体来讲分为三类:项目性收费、管理费及手续费、各种工本费等,我国房地产相关收费100多种,收费的本质是市场经济中对提供劳动或者服务的一种有偿性对等性补偿;此外,通过土地储备中心、政府融资平台和土地开发区为载体获得的土地抵押融资的收入也成为地方政府财政支出的重要来源娄成武:《地方政府土地财政公共治理变革研究》,《当代财经》2011年第10期;唐在富:《土地财政基本理论研究》,《经济经纬》2012年第2期.,但土地抵押贷款本质上是一种政府负债,与土地出让金、税收和房地产收费有本质的不同,是广义上的土地财政.

(二)土地财政产生演进过程

1988年宪法修改是土地市场化利用的起点,1998年《土地管理法》修订是土地市场充分发展的开始,也是土地出让金规模形成增长的开始.房地产税收则始终是地方财政的一个组成部分,房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地增值税、契税分别于1951年、1987年、1988年、1994年、1997年开征,可以看到土地出让金的产生时间要晚于房地产税收,土地出让金伴随着土地市场的出现发展而产生.房地产收费则产生于1978年改革开放后为了解决地方财政困难而产生的一种特殊财政制度供给.土地融资平台贷款主要是为基础设施建设融资,最早产生于1994年的分税制改革,1997年亚洲金融危机后,融资平台迅速推广,伴随着2008年“四万亿计划”,土地融资平台呈现井喷式发展.

(三)土地财政收入规模与结构分析

1.土地出让金规模大且增长速度高.除去土地财政中的土地抵押贷款,土地出让收入是我国土地财政收入的最重要的部分.随着我国土地市场的建立完善以及房地产市场的快速发展,我国土地出让金收入大幅增长.统计显示,2001年至2003年,全国土地出让金总共为9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年已接近6000亿元.2009年高达1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右.在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,甚至占80%以上,均显示出过高的依赖度.2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元,而2011年全国出让国有建设用地面积33.39万公顷,出让合同价款3.15万亿元《2011中国国土资源公报》..同期全国房地产企业的营业利润远小于地方政府土地出让净收入,相对来说,地方政府从高速发展的房地产市场中获得了更多的收入,尤其是房地产市场发展时间最长的东部地区.

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2.土地出让金与土地抵押贷款的不均衡.城市基础设施建设的资金需求量巨大,地方政府在基础设施建设上高度依赖土地财政.据审计署的报告,2010年全国融资平台贷款余额为10.7万亿,占当年全国GDP总量的1/4,大部分属于土地抵押贷款.东部城市基础设施建设的资金30%来源于土地出让金,60%来源于土地抵押贷款,而在中西部城市的基础设施建设资金20%来源于土地出让金,70%来源于土地抵押贷款黄小虎:《我国土地制度与土地政策的走向》,《中州学刊》2012年第2期..可以看到,地方政府经营城市的负债规模比土地出让金数额大的多,同时在相当一部分的地方政府,土地出让金收入是这部分抵押贷款的还款来源,而土地市场和房地产市场行情则是影响土地出让金和土地抵押贷款数量的最大因素.


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3.土地出让金与土地税收的不均衡.相对于以房地产为课税对象的5个税种的税收规模,土地出让金远超出房地产税收.2010年全国土地增值税、契税和耕地占用税仅占当年土地出让金15%贾康:《土地财政分析及出路》,《财政研究》2012年第1期..国有土地增值税实行四级超率累进税率,核算成本高,征收难度大,房地产企业往往通过调整成本避税,因此现实中征收时往往按照预征税率进行征收,税收规模有限,没有起到国有土地增值税抑制房地产投机的调控作用,对地方政府财政增收也微不足道,土地增值税成了政策意义和财政意义都不大的税种.房地产税是保有环节征税,原有房产税只对经营性商业物业征税, 对于住宅物业还没有在全国推广,税收规模有限. 4.土地税收内部:交易环节与保有环节的不均衡.开发与流通环节税负过重,而保有环节税负轻.土地和房地产开发交易环节的税种有:所得税、耕地占用税、营业税、土地增值税、契税、印花税等,保有环节仅有房产税和城镇土地使用税两种.房产税的税基窄,仅对经营性物业征税,同时税率低,对组织财政收入增值效应有限.城镇土地使用税和耕地占用税税率偏低,税收规模小,也难以起到保护耕地的作用.这两种税有一个共同点:不能反映土地和房地产的时间价值.2010年房地产保有环节税收总额约为交易环节和土地出让金总额的0.05%.而典型发达经济体的土地财政则主要依赖于保有环节的财产(地产、物业)税,高的约占到地方财政收入的60%-70%黄小虎:《我国土地制度与土地政策的走向》,《中州学刊》2012年第2期..

5.土地收入量区域间不均衡. 由于我国区域经济发展的不平衡性,东部城市化、工业化推进的早,土地市场成熟活跃,用地需求量大,因而土地财政收入的规模也大.而中西部地区城市尤其是中西部县级城市则由于土地市场的初步形成及工业化、城市化水平落后,用地需求小,土地财政现象没有那么显著.可以预见,随着产业转移和城市化的推进,中西部城市也必将迎来大规模的土地财政.土地财政对不同区域的地方财政差别很大,对此不能一概而论.

二、、土地财政形成机理的制度分析

(一)土地财政形成的内部条件:土地制度

1.土地有偿使用制度变迁. 1949-1978年我国实行国有土地行政划拨供地制度,特点是:行政划拨、无限期使用、无偿性、流动性低,这与高度的计划经济体制相一致.但这种资源配置方式的弊端很明显:土地资源浪费现象严重,土地所有权价值得不到体现.随着改革开放和市场经济的初步建立,20世纪80年代初,开始国有土地有偿使用实践.1988年,《宪法》第十条第四款修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让.”这是国有建设用地市场形成的起点.1978-1998年土地经营制度的主要特点为:由无偿、无限期、无流动的划拨供地方式向有偿、有限期、有流动的有偿出让供地方式转变.在土地有偿使用方式中,主要采取协议方式供地,较少采取“招拍挂”等公开竞价形式,行划拨制度与有偿使用制度并存,以划拨协议出让制度为主.由于土地使用制度的重大变革,土地资源由计划配置向市场配置演进.

1998年修订的《土地管理法》进一步规定:土地使用权可以依法转让,国家依法实行国有土地有偿使用制度,建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得.2001年,国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》提出“为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公平和公正,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖.国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开”.这是经营性土地主要由半市场配置向市场配置的转折点.

在土地有偿使用制度重大改革的同时,国有土地经营主体也在转换.为了改变城市存量划拨土地由企事业单位控制而多头供地的局面,地方政府成立了“统一征用、统一收购、统一储备、统一开发、统一供应”的土地储备中心来经营存量土地和新增农地.1998年上海首家土地储备中心成立,之后2001年国家政策鼓励各地建立土地储备中心,2007年11月,三部委联合下发了《土地储备管理办法》,办法指出土地储备制度的目标为:加强土地调控,规范土地市场运行;促进城市土地集约利用与提高城市建设用地保障能力,保障城市健康发展;促进土地资源合理利用.国有土地资产增值要求对土地进行市场化经营,而土地储备制度的制度目标要求进行土地市场宏观调控,同时地方政府也是土地规划的制定者和实施者,这样相关的土地制度目标之间有直接冲突:土地市场监管与调控要求政府充当“守夜人”角色,而土地资产增值则要求地方政府“企业化”经营土地资产.

2.征地制度的形成与演进.现行的土地征用制度来源于计划经济时代.在1953年国家提出过渡时期总路线之前,国家建设用地需要利用农地的须向农地所有者购买.1953年出台《国家建设征用土地办法》,废除了以市场交易取得农地的形式,规定以“最近3年至5年产量的总值”的补偿标准取得建设土地.

1956年完成农业合作化以后,构建了集体土地所有制.禁止土地交易市场,国家与集体土地所有者之间的土地流转只能通过土地征收.征地补偿价是政府给农民集体的经济补偿.为保证被征地农民的生产生活,1982年修改《办法》,首次确定了补偿费的具体构成,并提高了补偿标准.1985年为推进国家经济建设,再次修改《办法》,降低补偿标准为:土地征用前平均年产值的2-4倍.1956-1988年的征地制度特点为:征地补偿标准低,但国家对被征地农民予以安置.主要途径是农业户籍转为城市户籍并同时计划安置劳

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