财税体制应适时再改革

要想解决国人关心的经济社会突出问题,须要将注意力转向财税体制改革.毕竟,财税体制牵涉重大利益调整,将决定各层次各类型主体的经济心理和行为,这恰好是重新整合和优化经济社会秩序与结构的内在力量.而中国,已然到了再一次整合和优化的时候了.

中国上一次重大财税体制改革是1994年：以“分税制”为主要手段,旨在提高财政收入占GDP的比重、财政收入占全国财政收入的比重,达到“重建财政”的目标.到了去年,财政收入占GDP比率已近21％.比1994年的10.87％,提高了近一倍.也许还不如一些发达的福利国家,但效果显著.以比GDP增长更快的速度增加财政收入,便是途径.从1994年到2009年,财政收入年均增长18.13％,GDP年均增长13.57％.进入新世纪后,两者之间差额越来越大.

财政收入占全国财政收入的比率,1994年为57.16％,2009年为52.42％.不升反降.但地方财政支出占全国财政支出的比率,由1994年的71.73％增至2009年的80.36％,超过其财政收入份额增幅达3.89个百分点.与此同时,政府对地方政府的税收返还和转移支付,占地方财政总支出的比率,由1994年的51.5％下降到2009年的47.16％.

以上数据隐含着两个问题：其一,财政收入占比看似不高,但大量国有企业快速增长的垄断性收益,因长期不向国家财政分红,几乎完全留存,而未能使其在财政收入上显形化.由于国家仍能直接干预甚至支配国企的投资,因而,这部分巨额收益实际上具有政府财政性,只不过基本体现为投资,以及国有垄断企业员工的高收入罢了.如果算上这部分收益,则财政收入占比远不止21％.其二,财政占全国财政收入比重看似下降,但同时伴随着更大幅度的地方财政支出比重的上升,以及税收返还和转移支出比重的下降.更不应忽略的是,财政的国债余额,1994年为2832亿元,2009年为60237亿元,期间年均增长21％.尽管国债是自愿性的借贷,但终究是要通过增加税收偿还的,实际上是延后了的税收.如果算上这一块,财政的比重是年年上升的.

由此而论,自1994年重大财税体制改革以来,“重建财政”的目标不仅超预期实现.而且,在国民收入分配中,资源以不断增加的速度过于向政府以及企业倾斜,家庭和个人,以及地方政府相对下降.然而,伴随工业化、城市化和市场化的快速进展,不管是家庭和个人,还是地方政府,支出负担均大幅增加.这种收与支的不对称越来越严重.

相比16年前,当下中国的经济与社会,无论是总量还是结构,都发生了很大变化.经济总量,2009年是1994年的7.7倍；各大产业所占比重：第一产业由18.8％下降到9.5％,第三产业由32.7％上升到42,6％,第二产业由48.5％微降到46.8％.城市化率由30％上升到46.6％.房地产业迅猛发展,己成经济支柱之一.资本市场和房地产市场从微不足道发展到覆盖了各个角落.经济与社会发展,已对内外经济交往提出了新要求.

更需引起注意的是,社会两极分化严重,财富与权力的金字塔形配置明显；房地产市场越来越成为难以理顺的经济和社会问题；重生产制造轻消费需求的结构问题渐趋于痼疾化；能源低效使用,高耗能高污染,重出口推动轻内需提振,导致内外失衡；偏重招商引资而轻视综合发展效果.这些日益突出的问题,无一不剑指现行财税体制的束缚和掣肘.

然而,16年来,中国的财税体制,只有一些零敲碎打的微小动作,基本框架没有变动.与地方分成制的生产性增值税,不仅助长了地方政府的狂热招商引资,以及相互间的过度竞争,而且抑制了消费.地方政府严重依赖“土地财政”,而且不列入预算内,不仅缺乏监督,不能不说这是房地产市场虚火不断蹿高的根本原因.国有企业资本收益不分红,加之税收调节不力,致使国企成为国民收入分配中的“漏网之鱼”.没有法定举债权,不仅加重了地方政府对“土地财政”的依赖,而且导致五花八门的地方融资平台泛滥,隐性债务膨胀,埋下隐患.

那么,财税体制新一轮重大改革究竟如何着手可以设计多种方案,有不同的路径选择.但核心的原则不外乎以下几点：增加家庭和个人的收入份额；促使地方政府向着真正提供公平均等化公共怎么写作的“公共财政”靠近；将国企特别是那些行业垄断企业纳入财政分配视野,国有资本收益分红体现在国家财政预算上,并主要转化为全民共享的社会保障体系的建设；加大生产性增值税向消费型增值税的转化力度；加大对高收入阶层的税收调节力度.这除了强化个人所得税的作用以及税收征管外,应当从调节财富公平占用的角度认识房地产税、财产税及遗产税问题；尤其是房产税,如果仅从抑制房价的角度论证,那是搞错了方向,恰恰贬低了其必要性；赋予地方政府法定举债权,完善一级事权一级则权,而完整的一级财权,理应是收入权、支出权和举债权缺一不可的权利结构.