食品安全视域下政府监管存在的矛盾改进策略

摘 要：目前,突出的食品安全问题与政府管理机制的运行缺陷、内在矛盾有着密切关系.政府在管理职能、管理手段、治理过程、信息传播、法规执行上存在着诸多的问题.因此,厘清矛盾关系,找出监管“失灵”的根源,转变监管理念,调整监管行为,提升监管效能,这样,才能提高政府对食品安全监管的公信力.

关 键 词：食品安全监管；政府职能；管理机制

中图分类号：Ｄ６３－３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２００１２）０８－００１４－０４

收稿日期：２０１２－０６－０８

作者简介：李朝智（１９５８—）,男,云南昆明人,云南省委党校公共管理教研部教授,研究方向为领导科学、公共政策.

在经济社会的快速转型和公众消费水平与需求结构迅速变化的背景下,我国食品安全状况日益成为关系着人民群众的身体健康和生命安全、经济健康发展、国家安定和社会发展与稳定的重大问题.公众对食品安全问题的关注与诉求也达到了前所未有的高度.近年来相继发生的“毒奶粉”、“”、“地沟油”、“染色馒头”、“废皮革明胶”等恶性食品安全事件足以说明当前的食品安全状况不容乐观.食品毒理学专家、食品安全评委会副主任陈君石表示,最近一项食源性疾病主动监测显示,我国平均６个半人中就有１人次患食源性疾病.［１］而食品安全问题突出与政府监管的“失灵”以及管理机制的运行缺陷和内在矛盾有着密切关系.

一、食品安全监管矛盾突出

⒈职能的统一性与责任的分散性.从政府监管体制与职能来看,世界发达国家一般多采用单一部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制,而我国目前采取的是多部门分段联合监管的模式.每个国家的食品监管模式各有利弊,但问题的关键是监管是否有效,成本效益是否对称,责任主体是否清晰.其一,监管部门之间权、责不清.应该说,我们现行的监管体制与整个政府体制一样是历史与现实利益妥协平衡的结果.分段管理的机制在运行中弊端较为突出,它不仅在客观上造成了机构臃肿,而且各级政府和职能部门在无缝对接、协调效能上也存在较大缺陷,部门之间时常在权力、利益和责任关系上纠结不清.其二,监管任务繁重,但监管职能单一.食品安全关系到到千家万户和每个人的健康,关系到社会稳定.其对象的特殊性,客观上要求政府管理职能集中统一、监督到位.食品安全管理虽说是政府的重要职能,但是具体管理责任涉及多达１３个职能部门.而许多部门的“食品安全管理”只是众多职能的一部分（如工商行政管理对食品市场监管只是流通环节商品质量监管的一部分）,按现有的人员和技术条件,要面对的是复杂的对象、众多的类型,因而监管任务繁重.其三,从管理职权上看,各监管部门之间都是平行的监管主体,缺乏明确的责任关系与操作界线,更没有领导与被领导的关系.目前,各级食品安全委员会的职能也是建立在此基础上,其协调与督促效果并不理想.一旦出现食品安全事故往往会出现多个环节的综合因素交杂在一起,绝大多数情况下是采取“会同”协商、联合处理的方式.众多的“婆婆”使监管职能交叉、信息沟通困难、责任分散、相互推诿成为必然现象.

⒉手段的行政性与对象的复杂性.其一,我国对食品安全的管理主要是行政行为.政府习惯于使用运动、命令、控制等方式以及具有单向性、集中性、强制性、消极性、被动性等特点的行政监管手段.食品安全监管往往重形式,轻内涵；重现象,轻源头；重管治,轻怎么写作.行政权力运行表面上界限明确、划地为牢,实则职能责任交叉模糊,行政自由裁量权过大,协调成本较高.在行政执法过程中,部门之间有利则争,无利则推,客观上为有权无责、大权小责提供了可能；为行政执法与地方政府的利益结合提供了空间.一些地方政府更关注ＧＤＰ和财政税收的增长,对有严重问题的“纳税大户”、“支柱产业”持消极监管的态度,甚至为了逃避监管责任而百般遮掩.其二,就食品安全管理对象而言,涉及到生产、流通、消费等多个环节,每个环节都有不同的市场参与的利益主体,食品生产经营分散、点多面广、种类繁多是其特点；追求利益的最大化是其本能,而且存在着突出的负外部性与严重的信息不对称问题.食品安全一方面需要政府有效的监管,规范和约束其行为,使其依法依规生产经营,参与市场竞争；另一方面则需要政府遵循市场规律,维护市场秩序,保障市场主体的合法权益,促进经济健康发展.但达到二者的平衡的前提是信息对称,法规完善,管理到位.就目前我国政府管理的机制、手段和方式以及管理人员的数量而言,还远远不能满足全面监管的需求.如我国食品工业是以中、小型企业为主,小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大.目前,“我国有食品生产加工单位４４．８万家,其中８０％为１０人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约３２３万家,有证餐饮单位约２１０万家,无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数.”［２］农业生产多为一家一户的生产模式,绝大多数原料生产者并没有经过系统的科技、法律知识等相关培训,散养散种的生产模式随意性很大,难以实行全面的日常监管.政府有限的监管资源,单一的监管手段,要面对数量众多的“三小”企业和分散的农户,极易出现监管盲区,其结果只能是在食品安全事件发生之后,动用有限的行政资源,搞运动式的“专项治理”、“专项检查”,这就很难从根本上消除食品安全的隐患.而突出的监管非常态化现象,不仅使矛盾焦点集中于政府监管部门,而且弱化了治理的长效性机制和意识.

⒊治理的多元性与管理的单一性.其一,食品安全事件频发,从一个侧面说明食品安全隐含着社会治理的重要命题,即食品安全是重大的社会问题,采用单一的行政管理手段难以奏效.在监管上如果突出单向性、标准性、强制性,就极易出现就事论事、以治标为主的问题.社会治理方式突出怎么写作性而非强制性、突出超前性而非滞后性、突出开放性而非封闭性；强调关口前移、预防为主,强调事前、事中、事后的综合治理；强调参与主体的多元性、合作性、综合性,所以,需将食品安全监管寓于社会治理之中.其二,依赖传统行政管理的路径,使食品安全管理习惯于主体单一、手段单一和运动式行政的执法手段,忽视公民和其他主体的能动性和监管手段的多元化,使得监管的“缺位”与“越位”现象同时存在.从目前整个食品安全监管过程来看,单一的管理方式和行政手段泛化在客观上将生产者与管理者、生产者与消费者置于对立面.合法生产者和经营者希望有一个公平竞争的市场环境,公众希望有一个安全健康的消费环境,但二者都难以达到满意的效果,形成双赢共治的局面.这不仅加深了社会信用危机,也助长了一些生产者低成本、低风险的非法生产行为,败坏了社会公德.其三,食品安全涉及到每一个消费者的利益,最终关系到每个公民的生命权和健康权,公民权益意识的提高使其内在的参与监督的动力也在增强.公民个人参与的动机主要是缘于其利益的要求,带有一定的自发性（自利性）,其希望通过多元参与平台来保障自身的权益,影响政府公共政策的制定和社会治理过程.因而政府必须促进公众对食品安全监管的积极参与.从发达国家的经验来看,多元治理能促进多赢互信局面的形成.