我国收入分配现状与税收调控力度

一、20世纪90年代以来中国收入分配问题研究综述

收入分配始终是一个极端重要的理论和实践问题.随着经济体制模式的转换和经济发展水平的提高,在收入分配领域出现了许多新矛盾和新问题,并且引起了学术界的广泛关注.收入差距的扩大已成为影响我国社会稳定和经济发展的重要问题.

(一)中国现阶段居民收入分配状况的特点

我国现阶段收入分配的总体状况有四个显著特点,其一,居民收入普遍增加,各个阶层群体都获得了改革带来的实惠,生活水平显著提高,其二,城乡、地区、行业之间及其内部几乎毫无例外地存在着收入差距,其三,在政府部门和事业单位内又普遍地存在着严重的平均主义,其四,收入分配秩序混乱,非常态收入特别突出.我国城镇住户调查资料表明,自1985年以后,尤其是进入90年代以来,城镇居民个人收入差距逐年增大并加快.有人运用绝对收入和贫困的分析方法进行衡量,如1994上半年人均月收入103元以下的城镇居民有2000万人.与此形成鲜明对照的是,占全国人口不到 3%的高收入户的存款总额高达2932亿元,占全国城乡居民存款总额的28%.

(二)造成收入分配现状的原因

尽管各派学者对于收入分配现状的评价并不相同,但他们普遍承认收入分配差距的扩大已成为收入分配领域中的突出问题.他们对造成这一突出问题的原因进行了广泛而深入的研究,提出了许多观点:1.居民收入来源分析论.2.学者宾建成等提出的多重二元结构影响论,市场机制及管理缺陷论、制度因素论、政策影响论、“公有制经济收入差异倒U曲线”及其“阶梯形变异”论.

(三)调节收入分配的必要性

学术界讨论了调节收入分配,缩小收入差距的必要性.有人从收入分配的手段性(激励劳动者的生产积极性)和目的性(营造一个既公平――指劳动者享有的等量劳动获取等量报酬的平等权利,又有效率的长治久安的社会氛围,从而可以真正使老百姓安居乐业)方面论述了调节居民收入分配差距的必要性,有的从收入差距扩大所产生的后果分析了调节居民收入差距的必要性:(1)从历史上的经验可以看出收入差距的存在损害社会稳定, (2)权利的平等不是无条件的,只要存在收入差距,就会损害权利平等.(3)收入差距过大会对资源配置效率和生产效率提高产生负面影响.

二、收入分配差距扩大的主要表现

劳动和社会保障部劳动工资研究所最近研究出一套针对中国国情的“居民收入分配预警系统”,试图以此来取代过去一直借用的基尼系数,以更加客观全面地反映我国收入分配关系的实际状况.

预警系统根据国家统计局提供的数据首次测算出,2003年后,中国的收入分配差距拉大,已进入值得警惕的“黄灯”区(“黄灯”表示收入分配关系进入警戒状态).专家提醒,如不采取相应措施,到2010年后将进入“红灯”范围(“红灯”表示收入分配差距完全处在不合理的状态,容易产生各种社会不稳定现象).

“居民收入分配预警系统”显示,2003年城镇居民内部总体收入差距不断扩大,其评价指数为69分,低于70分的“黄灯”警戒线.城镇居民最高组与最低组之间的收入之比从2002年的5.2:1扩大到2003年的5.4:1.

城乡居民收入分配差距拉大.城乡收入差距评分从1980年的80分左右下降到2003年的72.7分,接近“黄灯”警戒线.1980年城镇人均可支配收入是农村人均纯收入的2.5倍,到2003年该比例扩大到3.23.

农村居民收入差距拉大,贫富悬殊的评价指数为64分,已接近60分的“红灯”警戒线.1992年贫困农民的收入上限与一般农民之比为1∶2.45,2004年扩大到1∶4.39.研究组专家据此提出,当前中国居民收入分配差距中最核心的问题是农民收入过低问题,更明确地说是农民中低收入者的收入问题.

行业间收入差距不断扩大.1980年的行业收入差距评分为80.2,到2003年已经为72.0分,行业劳动收入差距同样已接近“黄灯”.专家说:“农、林等一些整体收入水平较低的行业与能源等垄断性行业和金融保险等高收入行业之间的收入差距达到5倍左右,而国际上通常以2倍为正常数值.”

地区差距还在继续扩大.以2005年6月统计数据为例,全国城镇人均月收入最高的上海市比收入最低的贵州省高出了2倍多.

预警系统通过与其他国家的比较得出,中国居民收入分配的平等程度在国际上处于中等略偏下的水平,这与运用基尼系数排序结果基本相似.专家同时也提醒,测算是以国家统计局最新提供的2003年统计数据为基础.但事实上,中国的收入分配中还存在隐性收入、特写作度下的非货币收入等不定因素,因此我国居民收入分配的实际形势可能比当前测算的结果还要严重.

三、现行的税收政策在调节收入分配方面的不足

我国现行的税收政策对居民个人收入的调节作用,主要体现在个人所得税、财产税上,同时消费税也承担了一部分调节功能.这些税收对于调节居民个人收入再分配起到了一定的作用.与此同时,由于分配制度的不合理,税制的不健全,税收制度在调节力度及调节效果方面尚存在不足.其主要问题:

(一)税种设置不合理、不到位

目前对个人收入的调节主要依靠个人所得税制,其他相关税种要么没有建立(如社会保障方面的税种),要么功能不够(如财产税制).从个人所得税制看,不但本身还存在某些功能缺陷,多少带有某些平均主义色彩,而且在整个税收体系中的地位过低,难以充分发挥其调节作用.2002年个人所得税占全部税收的比重为6.91%,远远低于发达国家30%左右的水平,也低于许多发展中国家的水平(如印度、印尼等国家为8%至10%).加上财产税收入等因素,我国税收中来自再分配方面的收入也不会高于总收入的10%.在个人收入已经占到最终消费近一半的背景下,税收方面的调节作用有待于加强.

(二)财产税制不健全,对居民个人所拥有的动产、不动产缺乏系统的调节手段

目前的房产税制很不完善,征收面窄、收入规模小,要么是征不到税,要么是漏征量很大.同时,对遗产和赠与财产的行为并没有设置相应的税制,无法发挥税收的调控作用.

(三)税收难以对个人收入状况起到有效的监控作用

随着我国改革开放及市场经济的发展,个人所得由单一向多元化、公开向隐蔽化、相对集中向分散化发展,这种个人所得的“三化”现象还在逐渐扩大,使得个人收入来源渠道增多,人们的收入水平显著提高,收入结构日趋复杂.除税法上列举的11项内容外,还有许多隐蔽性收入及灰色收入等税务机关无法实施监控,即使在相当窄的课税范围内还规定了一些免税、减税项目,致使大量的税收收入悄悄流失掉,这就造成个人所得税税源难以控管.比如,某人在自己家中办特长辅导班,每月收入3000元左右.他本人没有主动申报,单位没有代扣代缴,这笔税款就流失了.据了解,租用各种场馆举办各类培训班的很多,由于大多属于短期班,并且一般不需,又不主动申报.这些都足以说明个人所得税税源隐蔽分散,难以实施监控.有资料表明,在我国缴纳个人所得税的人群中,排第一位的是工薪阶层,排第二位的是在中国的外国人,第三才是私营企业主、个体户等.难道这些私营企业主、个体户的个人收入比工薪阶层的要低不,这只能说明税源隐蔽分散,难以实施监控罢了.加之真正意义上的存款实名制并没有建立,税务当局难以对纳税人的真实收入进行监控,也就无法对居民个人的应税所得全额征税.

四、建立税收综合调控体系来调节居民收入差距

调控居民收入分配差距是一项综合性的系统工程,既要从源头上采取措施,规范初次分配的各个环节,也要通过完善税收政策,建立起一个综合协调配合,覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系,以充分发挥税收在个人收入分配调控中的职能作用.

个人收入是通过收入分配形成的,但毕竟不会永久停留在收入状态上,会用来消费、购写财产,因此单一的个人所得税难以形成有效的调控力度,还应开征与建立同个人收入分配税收调控体系相关的税种,使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程,形成对收入分配的完整的调控体系,缩小规避税收调节的空间,发挥税种的互补作用,确保收入差距保持在一个合理的范围之内.总之,缩小两极分化,需要整体税收制度的配合,才可能平衡调节收入差距.

税收参与收入再分配的形式,一是对现实收入的再分配,即对社会成员征收个人所得税进行再分配.个人所得税具有普遍征收、收入高低税负不同的特点,功效明显.在大部分西方国家,个人所得税制在税收体系中处于主导地位,收入占政府财政收入的1/3以上.二是对存量收入的再分配,即对收入转化成动产或不动产以后的收入再进行调节(这类税具有省力易行、不易转嫁、税收收入比较稳定、可避免投机、促进财产转化为生产资源、矫正社会的诸多行为等优点.它作为社会政策杠杆之一,可促进社会财富公平分配).尤其是对继承遗产或接受馈赠财产的行为征收遗产税和赠与税(两者一般同时开征,防止纳税人用生前大量转移财富的办法逃税),甚至课征税率很高的税收,以此制约不劳而获,并将其所得收入造福于社会.三是开征特别消费税,对一部分高收入阶层的收入进行再分配.四是征收社会保障税,进行再分配.

应当指出,税收对个人收入的调节不是万能的,从根本上讲,居民个人收入分配不公,其原因是分配制度的不合理,税收只能起到事后调节的作用,它并不能重新改变收入分配的格局.问题的关键是要完善和规范初次分配.同时,居民收入中有“白色”收入、“灰色”收入和“黑色”收入之分.税收只能对合法收入进行调节,而不能对非法收入进行调节,后者不属于收入再分配的范畴.

五、进一步改革税制,强化税收的调节作用

在明确税收调节范围和力度的前提下,针对现行税收政策中存在的问题提出建议如下:

(一)构建完整的调节个人收入分配税收体系

其方向是以个人所得税制为主体,以财产税和社保税为两翼,以其他税为补充,多方面、多环节对个人收入予以调节.为此,需要改革个人所得税制,开征遗产税与赠与税,健全房地产税制,建立社会保障税制,不断完善消费税制.我认为,通过此项改革,经过十年左右的时间,个人所得税在税收体系中的比例会上升到10%至12%的水平,财产税(包含遗产税)的收入会占到整个收入的3%至4%,社会保障税的份额会占到总收入的10%以上,加上其他因素,与个人收入有关的税收会占到整个税收近30%,经过第二个十年以后,这些税收会占到全部税收的40%以上.

(二)建立并逐步建全对个人收入的监控体系

对居民收入水平和收入结构全方位的监控,是实施管理的基础条件.为此要完善存款实名制,实现全国范围内不同地区及不同银行之间的联网,建立起真正意义上的实名制 ,要进一步完善居民储蓄存款利息税的征收,在实行实名制的基础上,设立利息税的起征点,保护低收入阶层,并逐步从比例税率向累进税率过渡,要实行纳税人和业主的双重申报制,减少收入申报上的漏洞,重点要加大对高收入阶层的监控.此外,还要大力减少交易,不断扩大信用卡支付体系,建立全国统一的纳税人账户即纳税信用记录,并实现税务系统内的资源共享,要逐步建立和完善转移支付制度,通过利息税、遗产税、赠与税取得的收入,应全部用于提高低收入阶层的收入水平.

(三)尽快改革个人所得税计税模式,改“单项分项计征”为“综合计征”模式

综合计征因其税率的一致性和扣除的多种性相互配合,可以最大限度地实现其实际税负的公平,达到合理调节个人和家庭收入分配的目的.除税法有规定的所得(比如偶然所得)外,要尽量将全部所得按年综合申报及纳税,减少税收申报中的“水份”.与此相配套,应强调源泉扣缴制,从立法上强调扣缴人的法律责任,这样不但可以节约税收成本,而且可以从源头上减少税收的流失,提高税收管理的效率,它是个人所得税管理上的一项重要工作.

此外,从一定意义上讲,市场经济就是法制经济、契约经济,它是在一定的法律规范的保护和约束下,按照一定的规则运行的.税收分配本身是一项重要的法律制度,在参与社会产品分配过程中要体现简明、高效和规范的法律特征,避免随意性和任意性.税制建设和税收征管要体现依法治税.在这方面,我们还做得很不够,无论是税收立法还是在具体的税收征管上,还存在许多缺陷,税收的法制建设还任重而道远.