促进我国高等教育入学机会公平的财政政策

摘 要 ：高等教育的入学机会不公平是高等教育不公平的重要表现.从资源配置层面上,高等教育入学机会的不公平是由于国家建设的高校在区域间分配的不均、高等教育资金在校际间的分配不公平引起的.要解决高等教育资源配置的不均等,可采取加大对高等教育的财政投入、多渠道筹集融通资金、建立科学的转移支付制度等财政手段来优化高等教育的资源配置,促进高等教育入学机套的公平.

关 键 词 ：高等教育；入学机会公平；财政政策

中图分类号：F810.2　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2007)06-0076-04

一、高等教育公平的内涵

教育公平是社会公平的基础,是社会公平在教育领域的延伸和体现.高等教育公平作为教育公平的重要组成部分,随着我国高等教育进入大众化教育阶段,日益受到人们的广泛关注.

现阶段,我国高等教育公平的内涵主要有以下几个方面：(1)接受高等教育的权利平等,即任何人不论民族、性别、年龄、宗教,都有接受高等教育的权利.(2)接受高等教育的机会公平.(3)高等教育公平是相对的,绝对的公平是不存在的.(4)高等教育公平的实现过程是有层次的,它包括受教育者入学机会的公平、受教育者在学业过程中的公平和受教育者学业成功并被社会认可的结果公平.在我国,教育权利平等在法律的层面上已经解决.高等教育的公平问题突出的表现在接受高等教育的机会公平上,特别是受教育者在入学机会的公平上.要实现高等教育机会的公平,首先就在于保证高等教育入学机会的公平.

二、我国高等教育入学机会不公平的现状和原因

(一)我国高等教育入学机会不公平的现状

1.地区间的高考分数线的差异

1977年高考制度的恢复,对中国社会产生了深远的历史影响,将社会从元序状态拉回到有序的发展轨道,使中国的高等教育又出现了生机勃勃的局面.2006年全国各类高等教育总规模超过2500万人,高等教育毛入学率达到22％,中国的高等教育成就举世瞩目.但另一方面,社会对高等教育入学的机会公平相当关注.虽然高考制度具备了“分数面前人人平等”这一形式上的公平,但不同地区有着不同的录取分数线,因而使得相同考分(在全国统考中)的考生有着不同的“命运”.下表反映了部分省区高考分数线30年间的变化情况.

从上表可以看出,北京、上海作为经济文化中心城市,在改革开放之初,高考录取分数线是远高于其他各省区的,但从20世纪90年始,北京、上海的高考录取分数线就低于各个省区,甚至低于西部贫困的省区.与此相反,北京、上海2007年的高等教育的入学率分别达到73.59％和84.1％,湖南为54.9％,甘肃为43％,发达省区、中心城市成了“低分数线、高录取率”的地区,在各地区间由于录取分数线的差异导致高等教育入学机会不公平.

2.学校间招生名额在各省区的分配不公平

各高校特别是重点高校的招生名额在各省区之间的分配也是不公平的.笔者统计了2007年清华大学在几个省区的招生情况.

通过上述数据可以看到,从招生的绝对数上,清华大学在北京的招生计划比其他四省区的总和还多,并且在甘肃无文史类的招生计划.在不考虑其他各方面条件下,2007年一个北京考生进入清华的机会和一个甘肃考生进入清华的机会之比为26.97：1[(316／109876)／(29／272000)等于26.97].显然,对于一个在甘肃的优秀学子而言,由于招生计划的分配、招生名额的限制而丧失了与北京学生处于同一起跑线的机会.同样的,各地重点高校也更多倾向于招收本地的生源,使得高校的“地缘化”、“属地性”特征越来越明显,这实际上是一种变相的教育歧视,是对其他地区学生接受优质高等教育平等权利的剥夺,是教育上的极大的不公平.它导致了高等教育入学机会的不公平,并引发了在高等教育领域内其他各种形式的不公平.

(二)我国高等教育入学机会不公平的原因分析

1.地域间的不公平

我国社会经济发展不平衡,不同地区社会经济发展的差距,必然影响高等教育发展的地区间的不平衡.首先,我国高校的空间布局很不平衡,截止到2007年,我国共有普通高校1909所.经济文化发达的地区集中了全国大部分的高校和重点名牌高校,而西部偏远地区、少数民族聚居区的高校很少.其次,地区间的人均教育经费差距显著.著名教育经济学家王善迈根据经济发展的水平将全国30多个省(市)区分为四类：一类为京、津、沪经济最发达地区；二类地区为辽、苏、浙、鲁、豫、粤等发达地区；三类地区为冀、晋、吉、黑、皖、闽、湘、鄂、川、新、赣等不发达地区,四类地区为其余省区等最不发达地区.据统计,一类地区人均教育经费始终是三、四类地区教育经费的2～3倍,二类地区的人均教育经费要高出三类地区的44％,这种教育资源的配置状况直接造成了我国不同地区间在质量、水平、数量及发展速度上的差距.

2.学校间的投入不公平

由于我国是“穷国办大教育”,教育资源短缺、教育投入不足,使得教育资源配置成为高校竞争力的一个关键因素.在高等教育的资源配置中,政府居于主导地位,它所采取的分配形式,直接影响高等教育的公平.我国从20世纪90年始,在高等教育资源配置中采取了向重点高校倾斜的政策,建设“211”工程、“985工程”,扶持北京大学、清华大学等一批部属重点大学冲击世界一流大学.政府对名牌高校、重点大学是大量的财政投入,而普通高校、成人高校却备受冷落,这样在高等教育资源配置中形成了穷则愈穷、富则愈富的“马太效应”,加剧了高等教育的不公平.

由于高校的空间布局的不合理,重点、名牌高校集中在中心城市和教育经济发达省份,东部地区、发达省份的考生能够凭借地域优势,享有充足、优质的高等教育资源,中西部地区的考生只得付出更多的努力和汗水才能脱颖而出,这都说明了接受高等教育机会的不均等、不公平.

三、优化高等教育资源配置,促进高等教育入学机会公平的财政政策

培养高素质的专门人才和劳动者,是高等教育的任务.要实现高等教育的公平,保证高等教育入学机会的公平,政府必须采取积极的措施,首先可以从高考制度上进行必要的改革,完善高考制度,改革“分省定额,划线录取”的高考招生制度,健全高等教育入学平台.而从国家财政的角度出发,采取相应的、适宜的财政政策,优化高等教育的资源配置,也能进一步促进高等教育入学机会的公平.

(一)增加国家对高等教育的投入,加强对高等教育经费的管理

要优化高等教育的资源配置,必须要保证国家财政对高等教育投入的主渠道作用.严格按照法律、法规安排教育经费的预算,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项,并报人民代表大 会批准且向社会公布,确保落实到位.财政年度预算和执行结果都要达到教育经费支出的法定增长水平,保证财政性教育经费支出占GDP的比例达到4％.确保“三个增长”,并使高等教育经费在总的教育经费的比重稳定在20％左右.建立科学、规范的高等教育经费管理制度,加强政府对高等教育经费统筹力度,改革拨款办法,建立激励和约束机制,完善高等教育经费绩效评价制度,进一步规范、改进各类高等学校的财务管理,加强项目管理,坚决反对一切浪费现象,反对学校建设中追求奢华的现象,努力提高经费使用效益.加强对公办学校贷款的管理,控制贷款规模,注重防范并努力化解贷款风险.严禁挪用、截留、挤占、平调教育经费.建立健全教育系统内部审计制度,完善监督机制并加大监督力度,确保经费安全.同时要尽可能平衡重点高校与普通高校的教育投入,在法定的高等教育财政经费内,加大对中西部普通高校的财政投入,促使其扩大规模,提高质量,从而逐渐改变现有高校空间布局.

(二)开辟高等教育资金筹集的新渠道,鼓励投资多元化

1.发行高等教育专项国债,积累教育资金

我国债券市场逐步趋于成熟,具有开拓新品种的条件,特别是在国债市场上形成了长、中、短期国债相结合,一般国债、专项国债、特种国债相结合,可上市国债和不可上市国债相结合的局面,这些都为高等教育国债的发行创造了条件.当前,我国的投资需求旺盛,教育专项国债的发行使广大投资者有了新的选择.把这些筹集到教育资金投入到西部贫困地区,可促进这些地区的高等教育发展.

2.发行教育彩票,拓展新的融资渠道

发行高等教育彩票,为欠发达地区高等教育事业筹集资金.教育是一项社会公益事业,在我国,发行高等教育彩票有其必要性和可行性.一方面,高等教育的发展需要庞大的资金,而国家财政性拨款数量有限.另一方面,我国国民已具有购写教育彩票的热情、心理承受能力和经济能力.截止到2005年底,我国个人储蓄达到15万亿元,因此,发行高等教育彩票,筹集民间资金,是促进高等教育特别是欠发达地区高等教育发展的一条可行新路.

3.健全捐赠税收优惠政策,拓宽多元化融资渠道

目前,对高等教育事业的捐赠没有相关的规定,国家要积极通过税收政策杠杆引导社会资源捐资高等教育领域.政府和高校要从宏观和微观两个层面激发企业与个人的捐赠热情.宏观上讲,政府应对捐资者实行税收减免和其它的一些优惠政策.特别是对西部贫困地区的捐赠.微观上讲,高校则可给予捐赠者相应的荣誉来吸引更多的捐助.但是,企业和个人捐赠是临时性和不确定性的,难以保证经费来源的稳定性,这就要求政府的财政、教育部门对企业、个人的高等教育捐赠进行深入的研究,在具体的税收政策和其它优惠政策上有明确规定,建立高等教育捐赠体系,使捐赠能够形成稳定、高效的高等教育投资.

(三)建立规范的高等教育财政转移支付制度

按公共经济学理论,高等教育作为准公共产品,具有溢出效应.不发达地区的高等教育投入随着大学毕业生“孔雀东南飞”无偿转移到发达省区.造成本身财政薄弱的不发达地区人力、物力资源的极大“浪费”.这些非均衡与不公平现象,亟须政府建立科学规范的财政转移支付制度,来弥补经济落后地区的高校因所处经济环境所造成的不利影响.建立规范的高等教育转移支付制度,确定转移支付的资金量的有效方法是“因素法”.可以按照高校布局、生源结构、毕业生就业去向,结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素,设计科学的转移支付公式.具体可有以下几个步骤：

第一,计算出地方政府承担的高校学生人均经费的最低投入标准.首先确定以全国地方高校学生人均公用经费作为最低标准,因各地经济发展不均衡,故应求解各地最低标准调整系数,以便换算出各地财政应承担的学生人均公用经费最低投入.该调整系数的确定应与地方政府教育投入的努力程度和地方经济发展水平相结合.考虑因素主要包括各省政府教育投入占本级财政支出比例,人均GDP,然后,用全国地方高校学生人均公用经费乘该调整系数即得该方地政府承担的高校学生人均公用经费最低投人标准.

第二,确定在现有的财政能力下,地方财政投入是否有能力达到应承担的学生人均公用经费的最低投入.可通过考虑财政供养人口、高校教职工工资差异及地区性差异,求出学生人均实际所能支付的公用经费.

第三,学生人均实际所能支付的学生人均公用经费,与该地区高等教育财政成本支付的学生人均公用经费的最低标准比较,确定转移支付对象地区和学生人均公用经费转移支付数量.最后得出向该地区的高等教育转移支付的高等教育财政资金的总量.从而公平补偿贫困落后地区高等教育投资的教育成本.