关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的

国家主体功能区建设是我国推进科学发展的重大战略举措.构建主体功能区绩效分类考核体系,对于促进主体功能区健康快速发展具有重大意义.按主体功能区划分规范,将中部地区主体功能区绩效考核对象分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区四种类型,本文设计了前三类区域的综合考核指标体系及考核方法.

[关 键 词 ]中部主体功能区；分类绩效考核；指标体系

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0065-07

王志国（1954-）,男,南昌大学中国中部经济发展研究中心客座研究员,江西省人民政府发展研究中心研究员,主要研究方向为区域经济学.（江西南昌 330046）

本文系南昌大学中国中部经济发展研究中心课题“中部地区主体功能区建设对策研究”成果.

2010年底,国务院印发了《全国主体功能区规划》,确立了“十二五”期间我国实施主体功能区建设的发展战略,这是我国推进科学发展、优化生产力布局的重大战略举措.对主体功能区建设绩效进行分类考核,是推进其建设的重大配套政策.

一、构建中部地区主体功能区绩效分类考核体系的重要意义

按照全国主体功能区规划,中部地区在我国国土空间三大战略格局中,尤其是在“两横三纵”城市化战略格局和“七区二十三带”农业主产区战略格局中占有十分重要的地位.构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系,对于加快推进中部主体功能区建设,实现科学发展,实现各主体功能目标,十分重要也十分必要.

(一)有效推进中部地区科学发展,实现加快发展和转型发展

我国“七五”规划首次提出东、中、西部三大经济地带,以后又解析出东北地区,这四大区域作为区域发展的基本单元,为我国制定和实施区域发展政策提供了重要依据.但四大地区范围仍然较大,经济类型较多,其上的发展政策、发展目标仍较宏观.如中部六省国土面积为102.82万平方公里,人口3.58亿,长江中下游地区与黄淮地区、太行山区的资源禀赋、产业类型很不相同,因此,有必要打破行政区域界限,按照区域经济类型、产业类型、生态功能类型,确定不同的主体功能区域、不同的发展目标和不同的发展政策,以增强国家制定区域发展政策和实施宏观调控的针对性、及时性、有效性.主体功能区划分是国家宏观战略性、基础性、约束性规划要素,体现了科学发展在区域发展理念和实践上的一种深化和提升.根据国家主体功能区规划,中部地区六大城市圈或城市带是国家“两横三纵”为主体的城市化战略格局中的重要节点,中部长江流域、黄淮平原、河套灌区是国家“七区二十三带”为主体的农业战略格局中的重要组成部分,中部北方防沙带和南方丘陵山地是国家“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中的重要支撑.这三大战略空间主体功能不一样,被赋予不同发展目标、发展要求和发展政策.按照不同的主体功能和政策目标,构建不同主体功能区的绩效分类考核体系,将充分发挥考核评价体系的导向作用和加速器作用,促进区域发展目标和发展政策得到更好实施,主体功能更好地落实和发挥,从而推进中部地区的科学发展、加快发展和转型发展.

(二)优化中部地区生产力空间布局,促进中部各类主体功能区的加速形成

国家主体功能区规划把我国各类区域分成两类七种区域：按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域；按开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区.中部六省在国家层面上除没有优化开发区域外,其余六种开发区域都有.目前各省级主体功能区规划大都没有颁布,不排除有的省将其省域内部分发展较成熟的地区列为优化开发区域.中部六大城市圈（带）是国家城市化重点开发区域,长江中下游平原、河套灌区、黄淮平原是国家农产品主产区,晋北、南方丘陵带是国家重点生态功能区.这三大功能区体现着国家对中部地区战略地位的确定和生产力空间布局的划分,具有很强的科学性、针对性和必要性.按照主体功能区的不同构建分类绩效考核体系,将极大促进功能区的分类建设,促进生产力布局调整落实,完善城镇体系,从而促进中部地区产业结构调整,生产力空间布局优化,促进区域协调、城乡协调发展.

(三)克服目前地方政绩考核中不分类别、单一发展导向的诸多弊端

我国财政分成体制以及长期加快发展的政策导向,发挥了激发各地积极性和加快经济社会发展的巨大作用.但在这种导向下,地方政府考核也一向以总量扩张、加速发展、增加财税收入为主.因此,不管何种类型的地区,基本上都是以工业化、城镇化为核心,以发展工业、发展外向型经济为主.这就使一些农业条件很好的地方,也一定要大力发展工业,甚至一些重要生态功能区迫于吃饭财政压力,也要去发展工业.建设主体功能区,根据不同区域的资源禀赋和发展条件,确定不同的主体功能,并运用规划、投资金融、财政税收、转移和补偿等手段,确保主体功能区建设和功能落实到位,这就可以避免一刀切发展导向.按主体功能区分类考核,不同功能区的经济类型、发展目标有了明确的区分和对待,因此,可以极大地增强地方政绩考核的科学性、针对性和合理性,强化主体功能区建设的落实,特别是对生态建设、环境保护和可持续发展具有重大意义,对干部政绩考核也更加公平合理.

二、中部地区主体功能区绩效分类考核的主要原则和指标体系设计的依据

主体功能区是一个大的或相对小的社会、社区,或一个或多个行政单元的组合体,主体功能区考核应以相对独立的行政单元为对象.考核内容以主体功能实现程度为主,同时考虑经济社会、资源环境、人民生活和社会安定等多目标实现程度或绩效的综合考核评价.没有行政主体的主体功能考核是没有意义也不能实行的.中部地区主体功能区分类考核及其指标体系设计必须坚持以下原则：

(一)必须坚持科学发展、持续稳定较快发展的考核导向

主体功能区发展战略的主旨是科学发展,即根据各区域的主体功能定位,实现在主体功能目标上更好、更快、更持续稳定地发展.绝不是说,根据主体功能区的不同类型,某些区域要大发展、快发展,某些区域不发展、慢发展.比如,不是说优化开发区、重点开发区就大发展、快发展,限制开发区就慢发展,禁止开发区就不发展.而应该说,优化开发区一般说来,经济发展水平较高,要加快经济结构、产业结构调整升级,提升自主创新能力,提高生态环境建设保护水平,提高公共怎么写作覆盖面,吸收更多的外来人口,实现集约发展、快上加优的发展.重点开发区要加快工业化、城镇化进程,重点加快二、三产业发展,注重增长质量效益,提高公共怎么写作水平,保护生态环境,实现持续快速稳定发展.农产品主产区则要以增强农业发展能力、农产品保障能力为主,同样要加快社会发展,公共怎么写作能力建设,保护生态环境.在农业比较效益较低的情况下,其能力建设和社会发展水平提升以及生态环境建设要通过国家投资金融、财政税收、转移支付等政策手段来达到目标.对重点生态功能区,其加快发展的主要任务是保护好建设好生态环境,为全社会提供优良的生态产品,其公共怎么写作社会发展各项目标通过国家补偿机制来实现.对中部地区来说,由于经济发展水平相对较低,因此,其加快发展的任务更重一些. （二）必须坚持按区域主体功能目标分类导向、分类考核

分类导向、分类考核是主体功能区的关键与灵魂,没有它们,主体功能区建设就失去存在的方向和基础.分类考核的核心是根据主体功能区的功能定位不同,将其功能转换为发展方向、发展目标,并运用其表现指标来说明其功能建设或达到的程度.对中部地区来说,主要有重点开发区、限制开发区、禁止开发区或城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区两类六种区域.其重点开发区也就是城市化地区,主要包括中部六大城市圈（带）地区,应实行工业化、城镇化水平优先的绩效评价,重点考核二、三产业发展、社会发展、公共怎么写作、城镇化进程、资源与生态环境保护等.农产品主产区主要有长江中下游、黄淮、河套平原区,实行农业发展优先的绩效评价,重点考核农业发展能力或现代化水平、农产品生产水平,同时,还要相应考核其社会发展、公共怎么写作、生态环境等内容.中部地区重点生态功能区也不少,其中一些作为独立的县级行政区存在,也有只是以更小的行政单元存在于重点开发区和农产品主产区内.这类区域实行生态保护优先的绩效评价,重点考核生态环境保护建设成效.同时他们也是一个相对独立的社会或社区,特别是对县级行政区来说,也必须考核其社会发展、公共怎么写作建设情况.

(三)必须结合各地实际,突出重点、兼顾区域其他功能的考核

中部地区最大实际就是发展不足,加快发展是中部地区的最大任务.中部地区主体功能区的分类考核就是要按照各区域的主体功能,突出其发展重点导向,反映其依靠重点领域、重点产业的加快发展,依靠国家相应的政策投入机制和补偿机制,带动整个区域经济社会、生态环境加快发展的绩效.这里特别要指出几个问题：一是外向经济考核问题.国家主体功能区规划提出要弱化吸引外资、出口等指标的评价.这是针对全国主要是东部地区来说的.对中部地区来说,外向度总体不高,无论是重点开发区还是农产品主产区,外向型经济发展对本区发展起到了重要的促进和推动作用,仍应作为一项重要考核内容,但要减少相应指标的权重.二是农产品主产区经济总量、财政收入、工业、城镇化指标考核问题.中部地区的现实是,农产品主产区范围很大,一般都超出了县级行政区,甚至市级行政区,并与重点开发区相重叠.对此可考虑,如果是县级行政区,可以农产品主产区考核,如果是中心城市则以重点开发区考核.由于县域是我国最基本的经济社会发展单元,具有综合性、宏观调控性.因此,对农产品主产区中的县级行政区,也应考核经济总量、财政收入、工业、投资、城镇化指标,只不过要突出其农业发展指标的权重,弱化其他经济指标的权重.否则,只考核农业发展指标,就失去对一个县级行政区的考核意义.三是对重点生态功能区的考核.如果是以县级行政区来考核,则应有经济社会发展、公共怎么写作全部内容,但重点是考核生态建设和生态保护绩效,经济发展则应以相当小的权重给予考核.如果是县以下的行政区域更小的禁止开发区,则考虑只给予较为单一的指标考核.

(四)考核指标体系要科学设计、合理确定,规范使用

指标体系是分类考核的基本依据,必须根据主体功能区的功能定位、经济社会发展规律、发展导向、政策要求来科学设计、合理确定.指标体系设计中要考虑的几条：考人均量,不考少考总量；考相对量,不考少考绝对量；考客观性指标,不考主观性指标；考规范可靠性指标,不考不规范不可靠指标.因为,考核对象区域大小,人口多少,发展基础不同,总量、绝对量不能确切反映考核对象的发展水平、成效和努力程度,而人均量、比重、速度则对此反映较好.客观性、规范性指标是实在的,一般经过统计部门多年成熟工作,具有可靠信息来源基础；而主观性、不规范性指标,常带有主观臆断或估计,甚至带有水分,不宜采用.

(五)分类考核要简便易行,低成本操作

分类考核虽然重要,但一定要简便、易于操作.如果考核指标过于庞大复杂,数据信息来源十分困难,考核方法或程序环节很多,需要耗费大量人力、物力和时间,则主体功能区考核就是行不通、坚持不了的.因此,指标体系必须简洁,数据收集要容易.要尽量使用通用统计指标,坚决舍弃理论上重要但实际上数据信息不规范、不可靠、不常规的指标.考核计算方法和考核程序也应尽量简练,容易操作.这样才能真正做到简便易行,低成本操作,长期坚持,真正发挥分类考核对主体功能区建设的导向和促进作用.

三、中部地区主体功能区绩效分类考核指标体系的构建

根据中部地区分类考核的主要原则和指标体系设置依据,本文设计了中部地区除禁止开发区以外区域的分类绩效考核方案,其指标体系分为三类：重点开发区（城市化地区）、农产品生产区、重点生态功能区.其限制开发区可能包含在农产品主产区或重点生态功能区内,就不另列指标体系.

第一类：中部地区重点开发区发展绩效综合考核指标体系

考核对象是太原城市圈、中原城市圈、皖江城市带、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群、武汉城市圈,以及各省主体功能区规划中另行确定的省域内其他重点开发区域.设两级指标：一级指标为五类.其中,经济发展占50%,以突出经济发展,突出工业化、城镇化为本区域的主要任务；资源环境占10%；社会发展、人民生活各占15%；社会安定占10%.二级指标共37个.其中,经济发展类10个,主要考核生产总值、财政收入、工业、高新技术产业和第三产业,考核工业效益、外向型经济、固定资产投资人均量和增长情况.权重安排以总量增长、二三产业发展指标较高,为4～5分,其他2～3分.资源环境类10个,主要考核耕地保有、森林覆盖,能耗、水耗,主要污染物排放削减,空气、水体质量,城市绿化等情况,每个指标权重大体相等.社会发展类6个,主要考核人口、教育、科技创新、卫生事业、信息化水平,以及城镇化率等内容.其中教育程度和城镇化率给予较高权重3～4分,其余指标2分.人民生活类6个,主要考核城乡居民收入、就业、基本养老、医疗、最低生活保障、保障性住房等内容.其中居民收入权重较大3～4分,其余指标权重大体相等,均为1分.社会稳定类5个,主要考核安全生产和死亡人数、食品药品安全事故、刑事案件、重大件等内容.公众对社会稳定的敏感度极高,因此设立公众安全感民意调查指标,以听取公众对社会稳定发展的意见. 第二类：中部地区农产品主产区发展绩效综合考核体系

考核对象是中部地区河套灌区、黄淮平原、长江中下游平原的农产品主产区,以及各省主体功能区规划确定的省域内其他农产品主产区.一级指标及权重与重点开发区相同.因为一级指标表达的是一个相对独立的行政单元的经济社会总体发展状况,而农产品主产区大都以县级行政区来划定.二级指标共36个,但在经济发展类、资源环境类有较大不同.其中,经济发展类10个,与重点开发区考核体系不同之处为：一是突出考核农林牧渔业增长水平；二是突出考核农业基础条件或现代化水平；三是突出考核主要农产品,如粮、油、肉、水果、水产品等保障能力和产出成效.这些指标给予了6～10分的高权重.考虑本类区域同样有二、三产业和外向经济,也列入相应考核指标,但权重较小；生产总值、财政收入、固定资产投资等指标权重也相应比第一类要低.资源环境类9个,突出考核农业灌溉用水利用率、养殖业污水处理率、农村垃圾集中处理率,削减了与工业发展相联系的污染物排放控制性考核指标.社会发展类将科技创新能力指标改成农业科技贡献率指标,其余相同.人民生活、社会稳定类指标与重点开发区考核体系基本相同.

第三类：中部地区重点生态功能区（不包括禁止开发区）发展绩效综合考核体系

本类区域能够设计出一套指标体系用来考核,是因为中部地区各省都有一些县市整体或大部处于国家重点生态功能区内,如江西的安远县、铜鼓县、井冈山市等,湖南的张家界市、湖北的三峡地区、安徽的黄山市等.对这些区域可以县市行政单元以重点生态功能区的发展导向来考核.一级指标与前两类均相同,二级指标则表现出很大不同,总数只有29个,比前两类少8个.如,经济发展类指标仅选4个,权重只占10%.其中产业发展指标选一、三产业,以农林牧渔业发展权重量大4分,二产和其他经济指标一律不考核.资源环境类指标是本区域发展重点、考核重点,共9个指标50分,主要考核森林覆盖率、蓄积量、水土流失治理、生物多样性保持率,农村养殖业、垃圾集中处理率,城镇污水集中处理率,主要河流优质水率,权重一般为5～7分.这两类指标及权重与重点开发区、农产品主产区刚好相反,以表明经济发展、资源环境在这三类区域的发展导向上的不同.社会发展、人民生活、社会稳定类指标与前两类区域基本相同,但不考核城镇化发展水平.

对禁止开发区则需要另列指标体系考核.但这类区域范围相对较少,一般难以形成县级行政单元,而是以风景名胜区、自然保护区、森林或地质公园、自然或文化遗产的形式存在,对其考核则以自然文化资源原真性和完整性保护目标完成情况,依法管理情况等内容来考核,其指标体系应另行设计研究.

三大类考核指标体系参见表1、表2和表3.

四、运用分类考核促进主体功能区建设的几点措施建议

任何一种绩效考核都必须有一系列政策措施或组织措施来保障.否则,其有效性和严肃性将受到严重影响,其导向作用不能够发挥,也不能长期坚持下去,甚至不如不考核.为此提出以下建议.

(一)主体功能区考核实行国家和省市自治区两级规划、两级考核

目前省级主体功能区规划尚未最后完成和发布.对主体功能区的分类考核应在国家和省市自治区两级规划完成并发布实施后进行.其中国家对省域内各类主体功能区进行考核,省对市县一级主体功能区进行考核.考核方案特别是指标体系要在充分征求各方面意见的基础上科学合理确定.一般按年度考核或2--3年一次考核,采用功效系数加权记分排序方法,确定各区域相对建设成效.

(二)主体功能区分类考核要与各地党政领导班子考核结合起来

目前各地大都制定或实施了体现科学发展要求的党政领导班子综合考核方案,可以考虑把主体功能区的考核与党政领导班子考核结合起来.结合的形式是：主体功能区的发展目标、发展要求在经济社会发展、资源节约、环境保护上的要求和相应指标,纳入地方党政领导班子的考核方案,两者在这些基本领域实行同一指标体系；或者地方党政领导班子考核,在涉及经济社会发展、资源环境保护上,按照主体功能区的发展目标设定考核指标体系；当然,由主体功能区规划及执行管理部门独立考核也可以,但增加了考核的重复性,考核效果也有一定差距.但无论哪种形式,过去那种“一刀切”的规划、发展政策和调控方式,“一刀切”的考核方式都应该摈弃.

(三)加强主体功能区绩效分类考核结果的运用

主要有三种形式：一是媒体宣传.让公众了解各地主体功能区建设绩效情况,以形成舆论推进力量.二是精神与物质奖惩.对推进主体功能区建设绩效显著、成绩突出的地方,应给予荣誉奖励,并根据地方财力给予扶持资金、项目资金等物质奖励.三是作为政绩与干部选拔任用、培训教育奖惩结合起来.加强考核结果运用将起到推动主体功能区建设的重大作用.

(四)主体功能区的绩效考核要与建设的各项政策共同实行,共同发挥作用

主体功能区建设的政策手段包括投资、产业、金融、财政、税收、土地、人口、民族、环境等政策,绩效考核本身也是一种政策手段.这些政策要共同发挥作用,否则主体功能区就难以建设,考核也失去了基础.比如说,农产品主产区较多是中部地区的一个主要特征,如果没有国家对农业的投资、金融支持,没有国家对农业的补贴和转移支付,仅靠本区域生产和出售农产品为主,则不能支撑本区域的全面快速发展.重点生态功能区自我发展能力更差,国家支持和补偿政策更加起决定性作用.因此,主体功能区建设中,必须对这些政策进行科学设计,一同实施.这样,主体功能区建设才能正常进行,分类考核才有基础,才能发挥作用.

(五)依法推进主体功能区的建设

主体功能区的建设从规划、实施到政策手段的使用,涉及面很广,针对性很强,有一些必须通过立法来实施.比如,土地、人口、环境、补偿机制,没有法律规范,很难持续实施.目前主体功能区建设还是一个新事物,许多方面还存在法律空白.因此,必须加强建章立法,依法建设、依法管理,这样才能使我国主体功能区建设进入健康快速发展轨道.

[责任编辑：薛华]