大步奔向公共化

点赞:3614 浏览:13174 近期更新时间:2023-12-21 作者:网友分享原创网站原创

时光荏苒,30 年岁月飞逝,30 年变化如梦,瞻前而思后,我们感慨万千.

“现在该是我们系统总结历史经验,前瞻而后顾未来走势的时候了.”高培勇教授如是说.

“二元”制度下的“非公共性”

《新理财》:1978 年开始的中国经济体制改革,并与之同步的中国财税体制改革,已步入而立之年.作为国内财税研究方面的资深学者,您如何评价过去30 年的改革?

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高培勇:这显然是一个既意义重大,又颇不轻松的命题.因为,一方面,在过去的30 年间,中国财税体制改革所面临的问题之复杂,所走过的道路之曲折,所承载的使命之沉重,所发生的变化之深刻,所取得的成果之显著,不仅在中国,而且在世界历史上,都是十分罕见的特例;另一方面,对于有了30 年改革历史并积累了丰富经验的中国而言,举凡涉及类如财税体制改革回顾与展望方面的话题,已经不能停留于史实的追溯和再现层面.

可以说,财税体制改革不过是整个经济体制改革的一个组成部分.30 年来整个经济体制改革的基本取向就在于市场化,发生于财税领域的改革事项,不仅数不胜数,而且犬牙交错.回顾以往的改革轨迹,总结以往的改革经验,必须放在改革规律的揭示上.过去30 年所取得的财税体制改革成果,固然显著而丰盛,但同完善的社会主义市场经济体制以及与之相适应的完善的中国财税体制目标相比,只能算是阶段性的.通向未来的财税体制改革道路,依然漫长.

《新理财》:在您看来,财税体制改革是经济体制改革的一个组成部分,如果说经济体制的改革的起点是计划经济.那么,财税体制改革是从哪里开始的?

高培勇:中国的财税体制改革,是由传统经济体制下的财税运行格局及其体制机制起步的.对于那一时期的财税运行格局,尽管可从不同的角度加以归结,但本着收入――“钱从哪里来”、支出――“钱向何处去”以及政策――“收支安排所体现的目的”这三个有关财税活动运行层面的基本线索,可以将其概括如下:财政收入主要来自于国有部门;财政支出主要投向于国有部门;财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”.以1978 年的情形为例,全国财政收入的86.8% 来自于国有部门的缴款,全国财政支出的85.6%用之于国有部门.这样一种“取自家之财”、“办自家之事”的财政收支格局,所折射出的,无非是财政政策的鲜明取向――发展和壮大国有经济、削弱以至铲除私有制经济.

换言之,这种“二元”制度下的财税体制机制所覆盖的范围,不是全面的,而是有选择的.“二元”的财税体制机制所提供的财税待遇,不是一视同仁的,而是有薄有厚的.财政支出的投向,不是着眼于整个公共怎么写作领域的,而是专注于生产建设的.于是,便形成了同属一国国民、身处同一国土之上并受同一政府管辖,但因财税覆盖程度不同而须面对不同财税待遇的不同的区域、不同的企业和不同的居民.

这即是说,这种“非公共性”的财税运行格局及其背后的体制机制,是中国财税体制改革的起点.也可以说,正是这种“非公共性”的财税运行格局及其体制机制同财税本质属性以及经济社会发展之间的不相适应性,把中国财税体制推上了改革之路.

一枚硬币两个面

《新理财》:您前面说到,“非公共性”的财税运行格局及其背后的体制机制,造成了财政实行不同所有制分治和城乡分治,在这种“二元”的经济社会制度环境下的财税运行格局是怎样的?

高培勇:一是以所有制性质分界,财政收支活动主要在国有部门系统内部完成的国有制财政,非国有部门则或是游离于财政的覆盖范围之外,或是位于财政覆盖范围的边缘地带;二是以城乡分界,财政收支活动主要在城市区域内部完成的城市财政,广大农村区域则或是游离于财政的覆盖范围之外,或是位于财政覆盖范围的边缘地带;三是以财政支出的性质分界,财政支出活动主要围绕着生产建设领域而进行的生产建设财政,非生产性或非建设性的支出项目――其中主要是以改善民生为代表的公共怎么写作性的支出项目,则往往被置于从属地位或位于边缘地带.

有选择而非全面的财税覆盖范围,有厚有簿而非一视同仁的财税待遇,专注于生产建设而非整个的公共怎么写作领域,如此的财税体制机制以及作为其结果的财税运行格局,显然不能说是“公共性”的,至少其“公共性”是被打了折扣的.事实上,“国有制财政+城市财政+生产建设财政”所集中凸现的,正在于传统体制下的“二元”财税体制机制的“非公共性”特征.

《新理财》:关于中国经济体制改革的最广为流行的表述是“市场化改革”.如果说整体改革是沿着一条颇具规律性且朝着市场化方向迈进的道路走过来的,那么,财税体制改革应该有怎样的改革路径?

高培勇:中国财税体制改革的一大特点,就是它始终作为整体经济体制改革的一个组成部分,始终与整体改革捆绑在一起并服从、怎么写作于整体改革的需要.

就总体而言,经济的市场化进程首先带来的是GDP 所有制构成的多元化.这一影响传递到中国财税运行格局上,就是财政收入来源的公共化――由“取自家之财”到“取众人之财”.到2007年,全国税收收入来源于国有部门的比例,已经退居到19.2%.而且,仍在继续下降.而财政收入来源的公共化,自然会推动并决定着财政支出投向的公共化――由“办自家之事”到“办众人之事”.到2006 年,在全国财政支出中,包括基本建设、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用等专门以国有经济单位为主要投向的支出占比,已经由1978 年的52.7% 大幅下降至15.87%.与此同时,面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障支出以及文教科学卫生事业费支出和政策性补贴支出等所占的份额,分别上升至11.25%、18.69% 和3.58%.而且, 其中不少项目,还是从无到有的.

财政收支的公共化,又进一步催生了财政政策取向的公共化――由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”.也就是说,经济的市场化已经带来了中国财税运行格局的公共化.

呈现在财税运行格局上的这些变化,当然是在财税体制机制的变革过程中发生的.没有以公共化为取向的财税体制机制的变革,不可能有财税运行格局的公共化.

这即是说,经济的市场化和财税的公共化,是一枚硬币的两个方面.经济的市场化,必然带来财税的公共化.由“非公共性”逐步向“公共性”靠拢和逼近的所谓“财税公共化”过程,是过去30年间中国财税运行格局及其体制机制所经受的最可称道的重大挑战.

“一条主线+一个取向”

《新理财》:我们常说中国经济体制的 改革是一个“摸着石头过河”的过程,那么,我们的财税体制改革是否也是一样?

高培勇:正如整体改革是一个由目标不那么明晰、靠“摸着石头过河”,到目标愈益明确、以自觉的行动朝着既定目标前进的过程,财税体制改革也有着类似或相同的经历.

当改革必须调整航向、在社会主义市场经济体制的棋盘上谋划全新的财税改革方案的时候,虽然并未清晰地意识到经济市场化与财税公共化的高度相关性,但那时所操用的几乎每一个棋子或推出的几乎每一个举措,也都是基于财税运行格局已经变化且不可逆转的现实而选择的.而且,在那样一种情势之下,能够作为改革参照系的财税体制机制,自然是典型市场经济国家的财政税收制度.能够与社会主义市场经济对接的财税体制机制安排以及相关的原则界定,也自然离不开经济的市场化这个基础.来自于诸多方面的同市场经济血脉相连的因素、理念、规则、制度等叠加在一起,不仅催生了公共财政的概念以及相关的实践.而且,改革的着眼点也越来越向公共化的方向聚集.

到后来,当局部性的改革随着改革的深入而逐步向全局延伸,以至于必须对财税体制改革目标有个总体定位的时候,也许是水到渠成的功效所致,“构建公共财政基本框架”便被作为一种当然的选择,进入人们的视野.并且,从那以后,包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有的财税改革线索和几乎所有的财税改革事项,都被归结于这条改革的主线索,都被覆盖于这一改革的总目标.也正是从那以后,关于中国财税改革与发展目标或财税体制改革目标,从学术界到实践层,都越来越集中于“构建公共财政体制”或“建立公共财政制度”的概括或表述.

可以并不夸张地说,经过了30 年“摸着石头过河”般的艰难探索,在我国,全力和全面建设公共财政,已经演化为一种围绕中国财税体制改革的有意识、有目标的自觉行动.也可以说,我们已经进入全力和全面建设公共财政的时代.

这即是说,中国财税体制改革的基本取向在于公共财政.由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制起步,沿着“财税公共化”的路径,一步步逼近“公共性”的财税运行格局及其体制机制方向,并贯穿未来的中国渐进式财税体制改革始终.

《新理财》:在您看来,30 年的中国财税体制改革是否存在着一条上下贯通的主线?也就是说,中国的财税体制改革,究竟有无一个一以贯之的改革取向?

高培勇:中国的财税体制改革的这条主线,说到底,就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近.中国的财税体制改革,事实上也有着一个一以贯之的基本取向.这个基本取向,说到底,就是构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应,又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系.

以如此的角度并站在宏观层面上“俯视”中国财税体制改革的全景,可以清晰地看到,过去的30 年间,我们正是瞄准“一个取向”、沿着这“一条主线”奔跑过来的.未来的若干年间,我们仍要瞄准“一个取向”、沿着这“一条主线”继续奔跑下去.“一条主线+一个取向”,正是我们在深刻总结历史经验和前瞻未来走势的基础上,对于中国财税体制改革的历史规律做出的高度概括.


《新理财》:在您看来,当我们对以往的改革轨迹、改革经验和改革规律有了一个比较清晰的认识之后,应该如何勾勒未来的财税体制改革“路线图”?

高培勇:过去的30 年,我们从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”、以“放权让利”为主调的改革,到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994 年的财税改革;从主要覆盖体制内的政府收支和以税制为代表的财政收入一翼,到体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动;从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革,到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立;从构建公共财政基本框架,到进一步完善公共财政体制和公共财政体系.

可以预期,伴随着整体经济社会改革的步步深入,财税体制改革将越来越向纵深地带挺进.以公共化为基本取向的改革是一种必然.