公共收入体系改革的回顾与评析

摘 要 　改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,财政体制实现了从放权让利到公共财政的转型,公共收入因之产生了一系列变革.公共收入体系改革有力支持了市场经济体制的完善,为不同时期政府宏观调控提供了财力保证.下一步的公共收入改革应强调政府性收入预算管理的完整性和统一性.

关 键 词 　公共收入体系；规范化；预算管理

中图分类号　F810.5　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2008)06－0060－04

十一届三中全会以来.我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期.经过30年的探索,我国已经初步建立社会主义市场经济体制.与之相关的制度建设和环境建设也在不断完善.作为经济体制的一个重要组成部分,我国的财政体制发生了深刻的变革,进而影响到公共收入体系的变革.回顾历史,我国的改革不是一蹴而就的.从国家完全控制资源生产和分配的计划经济体制,转向以市场配置资源为基础,确立个人和企业市场主体地位的市场经济体制,是一个不断调整和艰难探索的过程.在机制和制度的创新中,财政改革首当其冲,成为经济体制改革突破口.而公共收入体系的变化调整又是财政体制改革的重中之重.对公共收入体系改革的历史回顾,有助于我们对经济转轨时期的财政体制改革和收入体系变化有一个全面、深刻的认识,结合转轨时期政府职能转变的要求,为下一步的公共收入体系改革明晰目标.

一、改革开放以来我国公共收入体系改革回顾

公共收入是政府等公共部门以公共权力为基础,为满足社会共同需要,运用各种手段而筹集的收入.公共收入包括税收收入和非税收入,税收收入是公共收入的主体.公共收入的提出是在经济体制转轨的背景下,与建立适应市场经济发展要求的公共财政模式相适应的.

改革开放以前的30年,我国财政与高度集中的计划经济体制相适应.典型的“统收统支”财政体制演变到1960年之后相对分级的“总额分成、一年一定”体制,可支配财力仍主要集中在：支出基本上是按照行政隶属关系划分,即属于哪一级的企业、事业和行政单位,由哪一级负责.地方政府的重大基本建设投资和灾荒救济等项目支出,由专项拨款,实行集中管理.在这种体制下,地方政府财政缺乏自主权,财政能力水平非常低.地方政府普遍缺乏积极性,阻碍了地区经济的发展和居民福利水平的改善,致使我们不得不以“放权让利”形式来启动改革.

1978年以来,我国的公共收入体系随着经济体制改革和财政体制改革的深化逐步向着适应市场经济的方向变化.迄今为止,中国财政体制改革可以划分为三个阶段：一是十一届三中全会以后建立财政放权让利、“分灶吃饭”的包干体制；二是20世纪90年代中期构建与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制的分级财政体制框架：三是1998年以后实施的以建立公共财政框架为取向的改革.

(一)放权让利阶段我国公共收入体系特征及其变化

放权让利式的改革首先是从财政领域突破的.体现为政府和企业收入的调整以及政府部门之间利益的调整.这主要表现为两个方面,即横向的向政府各职能部门放权,以及纵向的向地方政府放权和向企业让利.现在看来,向政府各个部门“放权”虽然在当时起到了积极的作用,但也存在很大弊端.向部门的放权直接导致了政府财权的分散,预算外资金无序膨胀以及管理混乱等问题.时至今日,很多财政性资金仍没有进入预算内管理,阻碍了公共财政体制下统一预算的建立.从1980年开始,我国对财政管理体制进行了多次改革,诸如从“分灶吃饭”体制到多种形式的财政包干体制,但就公共收入而言,其实质还是“分灶吃饭”.

“放权让利”改革通过扩大企业财务自主权,建立、健全税收体系来逐步规范政府收入渠道,以便逐步培育市场和完善市场.但是,在我国市场不断发育和壮大的同时,过度放权让利致使财政收入的“两个比重”逐步走低,削弱了财政(尤其是财政)的调控能力.并且,存在于各部门和地方政府的预算外资金严重肢解了财政职能作用,同时“行政性分权”之下企业并不能够得到公平竞争环境而真正搞活,这些问题直接引出了1994年“分税制”财政体制改革的必要性.

(二)20世纪90年代中期分税制改革阶段的公共收入体系特征及其变化

1992年党的十四大明确了社会主义市场经济改革目标,公共收入的改革进入制度创新阶段.1993年和1994年,我国先后进行了企业财务会计制度和税收制度的重大改革.这为进一步规范国家和企业、各级政府之间的关系奠定了基础.

1994年的分税制改革是遵循市场经济要求从“行政性分权”转为“经济性分权”的过程.这次改革的关键内容是构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、与地方两大基本经济关系.为适应市场经济客观要求,实现财政职能的转轨奠定基础.

分税制通过对税种和税收管理权限的划分来确立政府间财力分配关系.经过这次税收制度重大改革之后,我国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制.在税制改革的基础上,和地方、地方各级政府之间也逐步建立了较为规范的分税制财政管理体制.在分税制逐步规范税收收入的同时,政府也加快了非税收入的管理.重点是加快清理整顿规范预算外资金的步伐.针对预算外资金存在的问题.1996年国务院重新界定了预算外资金的性质和范围,明确其性质属于财政性资金,所有权属于政府而不是部门和机构；其次,清理并限制了设立收费项目的权限,规定只有政府才能够设立“基金”.只有和省级政府才能够收费.同时要求预算外资金必须统一纳入财政部门在银行开设的财政专户进行管理.1999年以后,非税收入纳入预算管理的步伐不断加快.2000年开始的部门预算改革,一个重要方面就是将预算外收入纳入到预算管理中来.2001年,国务院专门下发文件,加强了对预算外收入的监管,将5个部门的预算外收入完全纳入预算管理,同时对28个部门的预算外收入实行收支脱钩管理,编制综合财政预算,并在2003年将这项改革拓展到了所有的部门.这样,预算外收入规模得到有效控制,但其占预算内收入规模仍然维持在20％以上.

(三)1998年以来建立公共财政框架下的公共收入变化

建立公共财政是我国财政改革的目标和方向.1998年以来在公共收入整体规模和结构发生变化的同时,公共收入在各级政府间的分配关系也日益受到关注,尤其是提出公共怎么写作均等化的目标以来,财政支出结构进行了一系列科学调整.各级政府间公共收入分配不合理问题逐渐凸现,特别是我国地方各级政府非税收入不规范问题在一定程度上制约了公共财政改革的进程.问题的根源应追溯 至1994年分税制改革,与地方收入划分不合理所累积的后果.尽管转移支付能在一定程度上缓解地方政府的支出压力,但目前转移支付制度的不完善以及基层政府公共支出压力的不断增加,必然使得各级政府千方百计增加自身收入,比如一些地方政府的扭曲式“土地财政”、制度外和预算外收入无序扩张等.

政府各项公共收入的不规范必然影响政府可支配财力,尤其对国家财政而言,为数可观的政府性收人分散在地方政府预算外或政府各职能部门,事实上肢解了政府财政职能.政府职能的转变要求更加关注公共怎么写作的供给和社会事业的发展,如“三农”和公共怎么写作均等化问题.这些问题有效解决的前提是,财政部门能够有效统筹和管理政府的全部收入.所以,公共财政体制建设步伐势必要加快,其中公共收入规范化改革是关键.

二、对我国公共收人体系改革的评析与展望

(一)1978年以来公共收入体系改革评析

在放权让利阶段,横向和纵向的放权让利虽然调动了各个主体的积极性,但却导致了财政“两个比重”过低的局面.财政满足不了自身的需求,甚至向地方借款度日；对部门的横向放权导致了政府收支权力长期分散和混乱,不仅表现为收入形式复杂化(既有预算内收入,也有预算外收入,还有制度外收入等各种形式的收入),还表现为收入的管理非常不规范；支出也同样存在问题,政府各部门或财政过多地介入经济活动,造成经济效率的低下.今天看来,财力的分散和管理的混乱,不但削弱了政府集中财力满足社会公共需要的能力,也在一定程度上制约了市场经济体制的建立.

1994年分税制改革是一次重大的财税体制改革,初步确立了适应市场经济发展的分级分税财政体制.但这次改革仅仅是把分税制基本框架建立起来,很不彻底,是在维护地方既得利益基础上的增量改革.为了保持地方既得利益,对原有包干体制下的分配格局暂时不变,原体制下对地方的补助继续存在,原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行.另外,省以下财政体制改革并没有得到实质性贯彻.随着我国经济和社会的发展,改革不彻底的弊端不断显现出来.

1998年以来,随着执政理念的转变和公共财政的需要,政府愈来愈重视公共收入的规范化.公共收入呈现出较快的增长势头,财政收入的增速快于同期GDP的增速,2003－2006年国家财政收入年均增长达到19.5％.快速增长的财政收入虽然保障了适应公共财政的公共支出财力要求,但从公共收入增长结构和趋势来看,仍存在很多问题,应当引起重视.一是1998年以来财政经济增长的代价太高,资源消耗过大并且环境污染日益严重,亟须转变经济增长方式；二是非税收入规模越来越大,但对非税收入的管理制度不够完善.

(二)公共收入改革与渐进式市场化改革的关系评析

改革开放以来我国公共收入的改革基本遵循如下脉络：由于改革起始于传统的、高度集中的计划经济体制,并以市场经济为目标,势必需要一个恰当的切入口来打破旧的体制.所以,以财政放权让利为突破口,适当放松政府管制来启动整个经济改革,在当时是一个较为适宜的选择.横向与纵向的放权让利虽然扩大了地方政府配置资源的权力、刺激了企业的积极性并扩大了各部门的经济管理权,但由于与之配套的监督机制的缺乏,这一改革也扰乱了财政收入和分配秩序,分散了财权,而财权分割即是后来非税收入扩张的根源之一.政府收入本应是集中性的收入,但由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门、单位自收自支.这促使各级政府干预市场的行为不断加重,也使得政府与市场界限更加不清晰,实际上阻碍了市场经济体制的建立.因此不得不针对“两个比重”过低,经济运行“一放就乱,一统就死”的痼疾,采取与市场经济相适应的分税制改革.分税制改革的成功,一方面解决了政府收入问题.尤其是政府收入问题,并初步规范了与地方的收入分配秩序；另一方面,税收制度的改革大大改善了政府与企业的关系,从制度上强化了企业作为市场主体的地位,有力地推进了市场经济体制的建立.当然,分税制改革也是不彻底的,在市场经济体制不断深化的过程中,其缺陷也不断暴露出来.随着公共财政体制的确立,公共收入的规范化问题愈显重要,建立国家统一预算,将政府性收入全部纳入预算统筹管理成为财政体制改革的重要内容之一.

(三)构建合理、规范的公共收入体系.完善公共财政体制

贯彻落实科学发展观是当前各级政府促进经济发展、实现社会和谐的首要任务.公共收入体系的改革应当有利于促进科学发展.应当合理确定公共收入规模、规范公共收入方式、优化公共收入结构.形成科学的税收和非税收比例；采取经济、法律、行政等手段强化对税收和非税收入的管理和监督,理顺政府间收入分配秩序；并通过综合预算改革将所有公共收入纳入国家预算内统一管理,突出政府性收入预算管理的完整性和统一性.

下一阶段应当着重从以下几方面推进公共收入体系改革.一是统一公共收入口径,明确公共支出范围,以提高财政保障能力为基准,合理确定公共收入规模.二是深化税制改革,规范非税收入,优化公共收入结构.公共收入结构规范的核心.是各种公共收人比重的规范化,即以税收收入为主,以非税收入为补充,公债的发行规模控制在合理的范围内.三是加强非税收入的预算管理改革.对非税收入的使用实行分类管理,积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式.进一步完善政府预算执行披露机制.四是深化政府间财政收入分配体制改革.创造条件逐步扩大地方税收选择权和调整权,建立比较科学、合理的地方税收体系,将各级政府行为纳入科学发展的轨道.五是完善政府间转移支付制度,促进地区间基本公共怎么写作能力均等化.

责任编辑　陈　羽