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特邀嘉宾:黄小虎(中国土地学会秘书长)

徐祥临( 党校经济学部教授)

严金明(中国人民大学公共管理学院副院长)

黄鹤图(国土资源部耕地保护司副司长)

王小映(中国社科院农业发展研究所副研究员)

王元京(国家发改委宏观经济研究院副研究员)

主持人:吴晔(中国国土资源报社副总编辑)

金秋十月,展现在世人面前的中国,是一幅喜人的画卷――党的十七大将科学发展观作为新的发展指导思想,这引起了海内外的广泛关注.有评论说,科学发展观符合当代中国国情和时 展潮流,如果能切实付诸实践,不仅对中国的发展产生巨大而深远的影响,也将为全人类的可持续发展作出积极贡献.

那么,科学发展观的出台有什么背景体现了什么样的时代特征蕴含了怎样的理性与人文思考如何让科学发展观统领土地管理事业日前,本刊编辑部邀请了六位来自不同行业、不同部门的专家、官员,就这些问题进行了座谈.

提科学发展观不是不要发展,也不是要放慢发展速度,而是要提高发展的质量,扩展发展的内涵,促进经济社会和人的全面发展

主持人:“发展是硬道理”,改革开放以来,我们一直在大力发展经济,也确实取得了举世瞩目的成就,且发展势头强劲,现在为什么要提出科学发展观换句话说,科学发展观出台的社会、政治、经济、文化背景是怎样的

严金明:众所周知,改革开放以来,我国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就,但不可否认,发展的同时也积累了一系列矛盾和问题,因为发展不够全面、不够协调,持续发展能力较弱,如城乡差距拉大、就业压力增加、区域差距扩大、资源短缺和生态环境遭到破坏、社会的发展明显滞后于经济的发展等等.尤其是近几年,在加快推进城镇化进程中,过于注重经济增长速度,忽略了协调平衡,代价很大,造成资源大量消耗、环境严重污染,一定程度上可以说是“吃祖宗饭,断子孙路”,经济发展长期积累的一些矛盾进一步凸显.

具体到我们的土地管理,粗放利用土地的问题就非常严重,我们看到到处都在“铺摊子”、“摊大饼”,而且不是个别行业、个别地区,土地消耗惊人,经济增长的效率被大打折扣.而综合国内外的历史经验教训,长期靠高投资、高消耗来实现的经济增长是不可持续的.

有问题自然就要想办法解决,怎么解决“九五”计划曾提出经济增长方式要从粗放型向集约型转变,但实施效果很不理想.所以,十六届三中全会提出科学发展观,十七大又将它上升到执政党的意志,对发展内涵、发展要义、发展本质作了进一步深化和创新.

王小映:提出科学发展观,说明以前的发展是不科学的,至少是不完全科学.很长时间以来,我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入,这种粗放型经济增长方式,是片面追逐经济指标的“唯经济”、“唯GDP”的一元性发展,越来越受到资源紧缺、环境恶化的制约,越来越受到经济结构不合理的制约,越来越受到社会事业发展滞后的制约.这些矛盾和问题,有些是现阶段难以避免的,但更多的则是由于发展观的偏差导致或加剧的,如不尽快转变目前“重经济指标,轻社会进步,重物质成果,轻人文关怀,重眼前利益,轻长远福祉”的片面发展观念,目前的发展将难以为继.

从这个意义上说,科学发展观是从当前的实际出发,汲取人类关于发展的有益成果,着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题提出来的,属于有的放矢,“有为而治”,不是空话、套话,而是实话.

主持人:刚才两位专家都提到了土地粗放利用问题,这方面能不能更详细、更有针对性地举例说明

黄鹤图:土地粗放利用的例子很多,归纳起来我想谈其中突出的两点.

一是城镇盲目扩张,建设贪大求洋.1999年~2004年,全国城镇建设用地从13000平方公里增加到34000平方公里,其中有41个城市的规模扩大了50%.对600多个城市调查表明,城市人均建设用地达133平方米,而国家规定的城市人均建设用地标准是80平方米~120平方米.世界发达国家城市人均建设用地标准一般是80平方米~100平方米.目前我国城市土地40%以上属于低效利用,5%的土地处于闲置状态.根据专项调查,到2006年底,全国城镇规划范围内闲置、空闲和批而未供的土地近400万亩.

二是城市土地利用结构和布局不合理,产出效率低.现在全国很多地方圈占大量土地搞工业园区、出口加工区、经济开发区、高新技术区.国外大城市的工业用地一般不超过城市面积的15%,我国城市工业用地比例已超过20%.新增建设用地中的工业用地比重,全国平均在40%左右,部分沿海省份甚至达到60%.与此相对应的是工业用地开发强度和产出率非常低下.抽样调查我国17个城市的数据显示,工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%.工业用地产出率最高的深圳市,也只相当于上世纪末发达国家7%的水平.

主持人:既然以前的经济增长方式有诸多问题,现在提出科学发展观,有人猜想说是不是预示着今后要有意放缓经济增长速度

黄小虎:提出科学发展观,并不意味着发展经济已退居次要位置,更不意味着经济建设不重要了.科学发展观是用来指导发展的,以经济建设为中心仍是科学发展观应有之义,不能离开这个主题.经济发展虽然不是发展的全部内涵,却是发展的核心内涵,这是人类社会的发展规律.在任何时候任何情况下都要紧紧扭住经济建设这个中心不放松,坚定不移地推动经济持续快速协调健康发展.

但是,发展是一个多目标的概念,不光是GDP的增长,而是人的全面发展,包括政治、经济、文化等多方面.所以,提科学发展观绝对不是不要发展,也不是要有意放慢经济增长速度,而是要提高发展的质量,扩展发展的内涵,即坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,而不仅仅是发展经济.

天下土地本一家,但现在我国的土地分国有、集体两种身份,割裂了土地的完整性,不符合现代经济社会的要求,违背了科学发展规律与和谐社会原则.统筹城乡发展,就要促成城乡土地形成一个市场

主持人:既然科学发展观是重大战略思想,就应该成为我们经济社会发展的指导方针,也就必须渗透到包括土地管理在内的国民经济和社会发展的方方面面.十七大报告说,科学发展观的根本方法是统筹兼顾,其中与土地管理关系最密切的应该是城乡统筹,请专家解读一下土地管理中的“城乡统筹”.

严金明:客观地说,近年来出台了一些对“三农”的利好政策,尤其是取消了农业税,但城乡居民间的收入和生活水平仍在不断拉大,导致社会最终需求不足,社会产品供大于求,经济增长方式依赖投资和出口,这严重地影响了整个国家产业结构的调整和升级.其中的原因,一定程度上是我们的思路不完全对路,以为只要把财政和社会公共品向农村倾斜就能解决“三农”问题,没有上升到统筹城乡发展这样一个高度.现在提出统筹城乡发展,但统筹什么,什么是统筹城乡发展中的主要矛盾,需要认真思考.我个人认为,统筹城乡发展,核心是促进城乡间土地和劳动力的合理流动,加快城镇化发展步伐.这才是解决“三农”问题的根本出路.比如土地,与其在征地价格上费脑筋,不如在产权交易上下功夫.

再如,过去单纯地追求GDP的增长,只强调把城市做强做大,无视农村的发展,我们看到的就是以超低的价格强占农民的土地.在土地资源被强力配置的过程中,大面积、深层次地影响了中国农民的生存与发展,“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”大量涌现就是明证.长此以往,最后很可能会落到“拉美陷阱”里头去.比如,巴西2002年人均GDP超过了3000美元,城市化率达到82%,但贫困人口却占到人口总数的34%.有增长、无发展,大多数人享受不到现代化的成果,这就是人们常提到的“拉美陷阱”.

主持人:天下土地本是一家,分不开,但几十年来,我们人为地把土地分成国有、集体两种高下不同的身份,如同人被分成非农业户口的城里人、农业户口乡下人一样,现在要统筹城乡发展,这种状况是不是应该改变

黄小虎:我国13亿人口中有7亿多生活在农村,农业发展滞后,农民收入增长缓慢,这已成为制约经济增长的重要问题.要从根本上解决“三农”问题,已经不是单纯的支农、建农问题,而是城乡统筹发展的问题.

过去在计划经济体制下,国家要征地,伴随着土地的“农转非”,以及人的“农转非”,即农民变市民,条件还说得过去.但建立市场经济体制以后,国家征用集体土地给农民的补偿只有货币补偿,没有了其他保障.现状是政府单方面定价,一手低价强征农民的集体土地,另一手高价批租给开发商,这种与民争利的制度设计,既不能保护农民的合法利益,又会在土地流转环节滋生腐败.

统筹城乡发展的实质是改变城乡二元结构体制,让城乡的资源和要素科学合理流动起来.比如土地,现在我们机械割裂了一个本应该是完整的土地市场,完全不适应现代经济社会要素自由流动的要求.现在提统筹城乡发展,一定要坚定不移地推动征地制度的改革,放开集体建设用地(当然对于增量集体建设用地即由农用地变为集体建设用地还是要严格管理),让它合法地出让、出租、入股,使之与国有建设用地一起形成完整的、城乡统一的土地市场,也让广大农民有财产性收入,分享工业化、城镇化的发展成果.


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王小映:本来,工业化、城镇化的过程应当是农民分享其发展成果的过程,应当有利于增加而不是损害农民利益,应当有利于缩小而不是扩大城乡差距.但很多时候“应当”归应当,现实跟“应当”是两码事.不让集体建设用地流转,明显是在侵犯农民的利益.

第一,城市房价上涨,市民的财富是同步上涨的,财产收益是增大的.农民的主要不动产就是土地和房屋,不让集体土地流转,农民的财产无形中是在贬值,十七大提出的保护国民的财产性收入就要落空.

第二,征地补偿上,现在农村与城市标准反差太大.城市的拆迁补偿逐年上涨,是完全补偿,而农村的征地补偿是国家标准,多少年不变,只是“相当补偿”:保障农民生活水平不降低,生活成本是多少就补偿多少,而不是根据该财产的价值补偿,这是不公平的.因此,城乡统筹就要对征地制度和财产补偿进行统筹,在区域相当、自然条件相当、用途相当的条件下,城乡的拆迁与征地补偿标准也应该相当.

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落实科学发展观要有现实的配套措施作后盾,否则就可能沦为空洞的政治口号

主持人:一段时间以来,在推进城镇化的旗号下,经营土地、经营城市蔚为壮观,成为中国经济发展过程中一道独特的风景线,是非曲直争论甚多.现在提出科学发展观,我们应该怎样理解和实践城市化建设

黄小虎:这首先要防止僵化,要按照科学发展观的要求来重新审视我们现有的管理政策与制度,在此基础上深入推动土地制度的变革.

比如政府经营土地、经营城市屡禁不止,一些地方政府及其有关部

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门,一方面高价出让土地,另一方面又尽量逃避财政对出让收入的监管,目的是多为地方筹集资金,用于经营城市.须知,政府搞经营,不是市场经济的发展方向,不利于政府集中精力于行政管理和公共服务,各种不规范的做法,更是助长了权钱交易和腐败.

怎样才能防止政府片面追求地租收入最大化我认为在科学发展观统领下,应当在制度上明确,除少数特殊情况外,土地有偿使用应以年地租制为主.实行年地租的好处很多.第一,有利于搞活实体经济,减轻企业负担.经济活了,地租可以逐渐提高,政府最终不吃亏.第二,有利于搞活存量土地,减少占用耕地的压力,尤其是增量建设用地如果以年租制为主,必将有助于遏制各级城市政府通过外延扩张获取高额土地收益的冲动,从而有利于保护耕地.第三,比较起来,年地租制更便于规范土地管理,更便于监管政府的土地收益,更便于形成政府部门之间的监督制约机制,当然也更利于反腐倡廉.即使出现了问题,由于是在使用期内每年交地租,政府的一次性经济损失比较小,也便于调整、纠正.

所以,土地管理中的很多疙瘩,不在于能否解得开,而在于什么时候才来解这个疙瘩,这就需要 统筹考虑了.

王元京:现在要纠正一个观念:把管理和政策区分开来.目前我们把宏观调控政策泛化到管理中,政策和管理混同了,这几乎是所有问题的根源.

什么是管理第一,管理是依法的.政府作为看门人,法律赋予其职能,并不是以政策来管理.严格意义上讲,土地管理与政策并没有直接联系.第二,管理是刚性的.管理是不讲理的,没有太多的变化和弹性.政策和管理一旦混同,管理就变成弹性的了,可执行也可不执行,可松也可紧,管理随政策而变.目前我国的政策过多,根本不必要.第三,管理应该是管市场失灵的部分,如外部性很强的污染、对弱势

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