新理念新方向新路径

特邀嘉宾:黄小虎(中国土地学会秘书长)

徐祥临(党校经济学部教授)

严金明(中国人民大学公共管理学院副院长)

黄鹤图(国土资源部耕地保护司副司长)

王小映(中国社科院农业发展研究所副研究员)

王元京(国家发改委宏观经济研究院副研究员)

主持人:吴晔(中国国土资源报社副总编辑)

金秋十月,展现在世人面前的中国,是一幅喜人的画卷――党的十七大将科学发展观作为新的发展指导思想,这引起了海内外的广泛关注.有评论说,科学发展观符合当代中国国情和时怎么发表展潮流,如果能切实付诸实践,不仅对中国的发展产生巨大而深远的影响,也将为全人类的可持续发展作出积极贡献.

那么,科学发展观的出台有什么背景体现了什么样的时代特征蕴含了怎样的理性与人文思考如何让科学发展观统领土地管理事业日前,本刊编辑部邀请了六位来自不同行业、不同部门的专家、官员,就这些问题进行了座谈.

提科学发展观不是不要发展,也不是要放慢发展速度,而是要提高发展的质量,扩展发展的内涵,促进经济社会和人的全面发展

主持人:“发展是硬道理”,改革开放以来,我们一直在大力发展经济,也确实取得了举世瞩目的成就,且发展势头强劲,现在为什么要提出科学发展观换句话说,科学发展观出台的社会、政治、经济、文化背景是怎样的

严金明:众所周知,改革开放以来,我国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就,但不可否认,发展的同时也积累了一系列矛盾和问题,因为发展不够全面、不够协调,持续发展能力较弱,如城乡差距拉大、就业压力增加、区域差距扩大、资源短缺和生态环境遭到破坏、社会的发展明显滞后于经济的发展等等.尤其是近几年,在加快推进城镇化进程中,过于注重经济增长速度,忽略了协调平衡,代价很大,造成资源大量消耗、环境严重污染,一定程度上可以说是“吃祖宗饭,断子孙路”,经济发展长期积累的一些矛盾进一步凸显.

具体到我们的土地管理,粗放利用土地的问题就非常严重,我们看到到处都在“铺摊子”、“摊大饼”,而且不是个别行业、个别地区,土地消耗惊人,经济增长的效率被大打折扣.而综合国内外的历史经验教训,长期靠高投资、高消耗来实现的经济增长是不可持续的.

有问题自然就要想办法解决,怎么解决“九五”计划曾提出经济增长方式要从粗放型向集约型转变,但实施效果很不理想.所以,十六届三中全会提出科学发展观,十七大又将它上升到执政党的意志,对发展内涵、发展要义、发展本质作了进一步深化和创新.

王小映:提出科学发展观,说明以前的发展是不科学的,至少是不完全科学.很长时间以来,我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入,这种粗放型经济增长方式,是片面追逐经济指标的“唯经济”、“唯GDP”的一元性发展,越来越受到资源紧缺、环境恶化的制约,越来越受到经济结构不合理的制约,越来越受到社会事业发展滞后的制约.这些矛盾和问题,有些是现阶段难以避免的,但更多的则是由于发展观的偏差导致或加剧的,如不尽快转变目前“重经济指标,轻社会进步,重物质成果,轻人文关怀,重眼前利益,轻长远福祉”的片面发展观念,目前的发展将难以为继.

从这个意义上说,科学发展观是从当前的实际出发,汲取人类关于发展的有益成果,着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、发展难题提出来的,属于有的放矢,“有为而治”,不是空话、套话,而是实话.

主持人:刚才两位专家都提到了土地粗放利用问题,这方面能不能更详细、更有针对性地举例说明

黄鹤图:土地粗放利用的例子很多,归纳起来我想谈其中突出的两点.

一是城镇盲目扩张,建设贪大求洋.1999年～2004年,全国城镇建设用地从13000平方公里增加到34000平方公里,其中有41个城市的规模扩大了50%.对600多个城市调查表明,城市人均建设用地达133平方米,而国家规定的城市人均建设用地标准是80平方米～120平方米.世界发达国家城市人均建设用地标准一般是80平方米～100平方米.目前我国城市土地40%以上属于低效利用,5%的土地处于闲置状态.根据专项调查,到2006年底,全国城镇规划范围内闲置、空闲和批而未供的土地近400万亩.

二是城市土地利用结构和布局不合理,产出效率低.现在全国很多地方圈占大量土地搞工业园区、出口加工区、经济开发区、高新技术区.国外大城市的工业用地一般不超过城市面积的15%,我国城市工业用地比例已超过20%.新增建设用地中的工业用地比重,全国平均在40%左右,部分沿海省份甚至达到60%.与此相对应的是工业用地开发强度和产出率非常低下.抽样调查我国17个城市的数据显示,工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%.工业用地产出率最高的深圳市,也只相当于上世纪末发达国家7%的水平.

主持人:既然以前的经济增长方式有诸多问题,现在提出科学发展观,有人猜想说是不是预示着今后要有意放缓经济增长速度

黄小虎:提出科学发展观,并不意味着发展经济已退居次要位置,更不意味着经济建设不重要了.科学发展观是用来指导发展的,以经济建设为中心仍是科学发展观应有之义,不能离开这个主题.经济发展虽然不是发展的全部内涵,却是发展的核心内涵,这是人类社会的发展规律.在任何时候任何情况下都要紧紧扭住经济建设这个中心不放松,坚定不移地推动经济持续快速协调健康发展.

但是,发展是一个多目标的概念,不光是GDP的增长,而是人的全面发展,包括政治、经济、文化等多方面.所以,提科学发展观绝对不是不要发展,也不是要有意放慢经济增长速度,而是要提高发展的质量,扩展发展的内涵,即坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,而不仅仅是发展经济.

天下土地本一家,但现在我国的土地分国有、集体两种身份,割裂了土地的完整性,不符合现代经济社会的要求,违背了科学发展规律与和谐社会原则.统筹城乡发展,就要促成城乡土地形成一个市场

主持人:既然科学发展观是重大战略思想,就应该成为我们经济社会发展的指导方针,也就必须渗透到包括土地管理在内的国民经济和社会发展的方方面面.十七大报告说,科学发展观的根本方法是统筹兼顾,其中与土地管理关系最密切的应该是城乡统筹,请专家解读一下土地管理中的“城乡统筹”.

严金明:客观地说,近年来出台了一些对“三农”的利好政策,尤其是取消了农业税,但城乡居民间的收入和生活水平仍在不断拉大,导致社会最终需求不足,社会产品供大于求,经济增长方式依赖投资和出口,这严重地影响了整个国家产业结构的调整和升级.其中的原因,一定程度上是我们的思路不完全对路,以为只要把财政和社会公共品向农村倾斜就能解决“三农”问题,没有上升到统筹城乡发展这样一个高度.现在提出统筹城乡发展,但统筹什么,什么是统筹城乡发展中的主要矛盾,需要认真思考.我个人认为,统筹城乡发展,核心是促进城乡间土地和劳动力的合理流动,加快城镇化发展步伐.这才是解决“三农”问题的根本出路.比如土地,与其在征地上费脑筋,不如在产权交易上下功夫.

再如,过去单纯地追求GDP的增长,只强调把城市做强做大,无视农村的发展,我们看到的就是以超低的强占农民的土地.在土地资源被强力配置的过程中,大面积、深层次地影响了中国农民的生存与发展,“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”大量涌现就是明证.长此以往,最后很可能会落到“拉美陷阱”里头去.比如,巴西2002年人均GDP超过了3000美元,城市化率达到82%,但贫困人口却占到人口总数的34%.有增长、无发展,大多数人享受不到现代化的成果,这就是人们常提到的“拉美陷阱”.

主持人:天下土地本是一家,分不开,但几十年来,我们人为地把土地分成国有、集体两种高下不同的身份,如同人被分成非农业户口的城里人、农业户口乡下人一样,现在要统筹城乡发展,这种状况是不是应该改变

黄小虎:我国13亿人口中有7亿多生活在农村,农业发展滞后,农民收入增长缓慢,这已成为制约经济增长的重要问题.要从根本上解决“三农”问题,已经不是单纯的支农、建农问题,而是城乡统筹发展的问题.

过去在计划经济体制下,国家要征地,伴随着土地的“农转非”,以及人的“农转非”,即农民变市民,条件还说得过去.但建立市场经济体制以后,国家征用集体土地给农民的补偿只有货币补偿,没有了其他保障.现状是政府单方面定价,一手低价强征农民的集体土地,另一手高价批租给开发商,这种与民争利的制度设计,既不能保护农民的合法利益,又会在土地流转环节滋生腐败.

统筹城乡发展的实质是改变城乡二元结构体制,让城乡的资源和要素科学合理流动起来.比如土地,现在我们机械割裂了一个本应该是完整的土地市场,完全不适应现代经济社会要素自由流动的要求.现在提统筹城乡发展,一定要坚定不移地推动征地制度的改革,放开集体建设用地(当然对于增量集体建设用地即由农用地变为集体建设用地还是要严格管理),让它合法地出让、出租、入股,使之与国有建设用地一起形成完整的、城乡统一的土地市场,也让广大农民有财产性收入,分享工业化、城镇化的发展成果.

王小映:本来,工业化、城镇化的过程应当是农民分享其发展成果的过程,应当有利于增加而不是损害农民利益,应当有利于缩小而不是扩大城乡差距.但很多时候“应当”归应当,现实跟“应当”是两码事.不让集体建设用地流转,明显是在侵犯农民的利益.

第一,城市房价上涨,市民的财富是同步上涨的,财产收益是增大的.农民的主要不动产就是土地和房屋,不让集体土地流转,农民的财产无形中是在贬值,十七大提出的保护国民的财产性收入就要落空.

第二,征地补偿上,现在农村与城市标准反差太大.城市的拆迁补偿逐年上涨,是完全补偿,而农村的征地补偿是国家标准,多少年不变,只是“相当补偿”:保障农民生活水平不降低,生活成本是多少就补偿多少,而不是根据该财产的价值补偿,这是不公平的.因此,城乡统筹就要对征地制度和财产补偿进行统筹,在区域相当、自然条件相当、用途相当的条件下,城乡的拆迁与征地补偿标准也应该相当.

落实科学发展观要有现实的配套措施作后盾,否则就可能沦为空洞的政治口号

主持人:一段时间以来,在推进城镇化的旗号下,经营土地、经营城市蔚为壮观,成为中国经济发展过程中一道独特的风景线,是非曲直争论甚多.现在提出科学发展观,我们应该怎样理解和实践城市化建设

黄小虎:这首先要防止僵化,要按照科学发展观的要求来重新审视我们现有的管理政策与制度,在此基础上深入推动土地制度的变革.

比如政府经营土地、经营城市屡禁不止,一些地方政府及其有关部门,一方面高价出让土地,另一方面又尽量逃避财政对出让收入的监管,目的是多为地方筹集资金,用于经营城市.须知,政府搞经营,不是市场经济的发展方向,不利于政府集中精力于行政管理和公共怎么写作,各种不规范的做法,更是助长了权钱交易和腐败.

怎样才能防止政府片面追求地租收入最大化我认为在科学发展观统领下,应当在制度上明确,除少数特殊情况外,土地有偿使用应以年地租制为主.实行年地租的好处很多.第一,有利于搞活实体经济,减轻企业负担.经济活了,地租可以逐渐提高,政府最终不吃亏.第二,有利于搞活存量土地,减少占用耕地的压力,尤其是增量建设用地如果以年租制为主,必将有助于遏制各级城市政府通过外延扩张获取高额土地收益的冲动,从而有利于保护耕地.第三,比较起来,年地租制更便于规范土地管理,更便于监管政府的土地收益,更便于形成政府部门之间的监督制约机制,当然也更利于.即使出现了问题,由于是在使用期内每年交地租,政府的一次性经济损失比较小,也便于调整、纠正.

所以,土地管理中的很多疙瘩,不在于能否解得开,而在于什么时候才来解这个疙瘩,这就需要统筹考虑了.

王元京:现在要纠正一个观念:把管理和政策区分开来.目前我们把宏观调控政策泛化到管理中,政策和管理混同了,这几乎是所有问题的根源.

什么是管理第一,管理是依法的.政府作为看门人,法律赋予其职能,并不是以政策来管理.严格意义上讲,土地管理与政策并没有直接联系.第二,管理是刚性的.管理是不讲理的,没有太多的变化和弹性.政策和管理一旦混同,管理就变成弹性的了,可执行也可不执行,可松也可紧,管理随政策而变.目前我国的政策过多,根本不必要.第三,管理应该是管市场失灵的部分,如外部性很强的污染、对弱势群体的公平等问题,而不是管市场能够管的部分.

什么是政策第一,政策管宏观,有弹性,不能管微观.第二,政策的周期不应该是年度的.由到地方,链条如此之多、如此之长,各地千差万别,发展阶段不同,土地的资源状况不同,怎么可能用土地年度计划来满足均衡发展呢例如钢铁过剩与否没人能知道.目前我们国家的年度土地指标计划从一定意义上讲没有存在的必要.如果“一刀切”,最后肯定管不住,还不如进行战略性的调节.

所以,要科学发展,土地管理必须要用新模式、新思路,抓大放小,把管理和政策分离,有意识地进行市场的一体化,建立新的管理体系和调控体系,比如划分国家主体功能区.国家发改委近期将完成国家级“主体功能区”规划,即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区.在实施主体功能区规划后,国家将根据相应区域的不同功能要求给予不同的财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、环境政策和绩效考核政策.这才是科学发展.

主持人:在土地管理领域,保护耕地是硬道理,18亿亩耕地红线是碰不得的高压线,但不管怎么说,在国家发展民族复兴的道路上,发展是硬道理,科学发展观将如何协调二者之间的矛盾

徐祥临:我个人觉得科学发展与保护耕地不矛盾,关键是要有新思路,思路一变天地宽.

现在一说保护耕地,可能很多人想到的就是要保住耕地的数量,其实耕地的质量更有意义.我们国家的耕地质量不高,要不是化肥、农药、种子等技术跟在后面,粮食产量很快就会降下来.在目前的18亿多亩耕地中,旱涝保收的高产稳产农田只占三分之一左右,大约有12亿亩是年产量低于800斤的中低产田,如果通过兴修水利、改良土壤等工程措施,单产提高30%并不困难,这就相当于全部耕地的生产能力提高20%,相当于增加了3亿多亩耕地.检测设我国将来人口峰值达到15亿,人均年消费950斤粮食,那么有13000亿到14000亿斤粮食就足够了.依发达国家成熟的经验,如果耕地质量跟上去,中国只要保有10亿到12亿亩高产稳产田,所谓的粮食安全就没有问题.

日本从1933年至今已经进行五次土地整理,凡是农业用地都是高产稳产田.而中国从山西到兰州一带的降水量跟以色列差不多,土壤条件比以色列还好,但亩产量却比以色列低很多,原因在于以色列舍得投资农业,到处都是滴灌.我国的滴灌技术虽然很成熟,但因为没有投资施行不了.现在就要看国家怎么统筹协调了.

黄鹤图:从1997年开始,一直到现在,国土系统的管理绝大多数是系统内部的自我管理.包括28号、31号文件在内,相关的法规政策提了很多土地管理系统业务性的东西和管理思路,但是收效不够理想.这其中的原因不在于国土人能力不够,而是外部的社会条件不具备.一个国家有什么样的经济发展方式就有什么样的用地方式,有多大的经济发展规模就有多大的用地规模.

促进发展,保护耕地,两者我们都不能偏废,现在禁止用地是不可能的,但可以通过节约集约用地,把二者协调起来,也就是要科学发展.土地管理的核心就是利益的调节,管理过程中要有利益机制进行调节.

主持人:这就涉及集约用地、科学发展的外部条件.随着经济社会的快速发展,对土地的需求将长期保持旺盛势头.在这样的大背景下,人们担心科学发展观能否得到落实或者换一种说法,落实科学发展观、推进节约集约用地需要什么样的外部条件

严金明:都说落实科学发展观关键在转变观念,这话没错,但观念的转变不能凭空产生,要有现实的配套措施作后盾,否则就可能沦为空洞的政治口号.

科学发展就要科学管理土地.具体到土地管理,急切需要做的配套措施有很多,比如尽快改革完善财税体制,转变政府职能,营造有利于土地管理的外部环境,这样才能避免在用地问题上出现短视行为.也只有在这个基础上,谈科学发展,谈节约集约用地才有现实意义.目前的财税体制和投资体制深刻影响着科学发展观的确立,因为现在财政税收实行分税制,政府还是投资型政府,这一方面调动了地方政府增加税收的积极性,增加税收就是增加地方“红利”,另一方面,拉大了地区之间的财政差距,一些地方出现了正常支出无法得到保证的情况.而投资(不论是政府直接投资还是招商引资)既是增加干部政绩的绝佳途径,又是最好也是最直接的增加税收的良方,一举两得,何乐而不为至于项目用多少地、用什么地,眼前就顾不得那么多了.直到现在,这种以需求主导供地的用地模式并没有根本转变,仍然是“土地围着项目转”,延续需求冲动主导下的被动供地方式,尤其是地方党委、政府领导通过各种途径引进来的项目,更是千方百计要保证落地.

所以,政府职能不从投资型政府转变为公共怎么写作型政府,垄断土地供应的地方政府就可能采取各种办法规避政府的政策.现在土地利用现状是“批地”的闸门堵住了,但“用地”的闸门并没有堵住,这就很能说明问题.

王小映:还有干部管理体制方面,很长时间以来,我国实行的是注重经济指标的干部考核制度.有些地方把招商引资上项目作为考核各级干部的第一政绩、第一能力,“引进项目是真本事,项目落地是硬政绩”.这种只重视考核经济指标的结果,如同高考“以分取人”造成的结果一样,再怎么强调素质教育都是徒劳,这是最初的制度设计决定的.要改变这种状况,只能从制度层面着手,不从利益机制上调整地方政府非法用地的冲动,科学发展观就难以确立.

从这个意义上说,科学发展观是我国新形势下、发展新阶段的大思路,也是符合世界经济发展潮流的大战略.

(本刊记者张传玖 实习记者叶桦 许迪整理)

背景资料

科学发展观

以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观,是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想,是我们推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想.

科学发展观的深刻内涵和基本要求是:

――坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民.

――全面发展就是以经济建设为中心,全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设,实现经济发展和社会全面进步.

――协调发展,就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调,推进经济建设、政治建设、文化建设的各个环节、各个方面相协调.

――可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代地永续发展.

(摘自组织编写的《科学发展观学习读本》一书)