农村土地承包经营权流转的法制环境探析

摘 要 我国法律对农村土地承包经营权流转作了比较详细的规定,但是仍存在很多问题：农村集体土地所有权主体虚置、乱征滥占现象严重,征地补偿标准不合理、土地流转登记制度不健全.本文指出针对这些问题,应进一步明确明确农村集体土地所有权主体,完善土地征用制度和土地流转登记制度,提高征地补偿标准,建立规范有序的农村土地承包经营权流转制度.

关 键 词 土地承包 经营权 法律制度

作者简介：王燕妮,山东理工大学法学院马克思主义中国化研究专业硕士研究生,研究方向：当代中国法制化.

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-217-02

改革开放30多年来,国务院先后出台了11个“一号文件”,分别针对农村基础建设、现代农业发展、新农村建设等方面制订并实施了各种有力举措,足见党和国家对“三农”问题的重视.2008年党的第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权.2010年一号文件更是明确指出：“有序推进农村土地管理制度改革”.但是,在我国现有法律框架下,农村土地承包经营权流转还存在许多法律制度上的障碍,现行法关于土地承包经营权流转的规定还很不完善,需要进一步完善土地承包经营权流转的法律制度.

一、我国土地承包经营权流转的法律制度现状

(一)《土地承包法》的规定

2002年我国《农村土地承包法》的正式颁布实施,标志着我国土地承包经营权的流转制度正式确立.该法对农村土地承包经营权的流转机制进行了系统化的整理及创新.

首先,它明确了土地承包经营权建立在农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地之上,客观界定了集体土地所有权之性质为“农民集体享有的单独所有权”,明确提出乡（镇）、村、组“农民集体”是集体土地所有权主体.其次,它以法律的形式赋予了承包方土地自主流转的权利,保护其不受任何组织和个人的侵犯.最后,它规定了土地承包经营权流转的方式、原则、主体、收益归属、程序、合同主要条款、以及争议解决途径等内容,改变了过去只作抽象规定的做法,促进了农村土地承包经营权流转的规范化运作,增强了流转模式在实践中的可操作性,从而保证了农村土地承包经营权的长期性和稳定性.

(二)《物权法》的规定

2007年10月1日正式实施的《物权法》在对农村土地承包经营权流转机制的规定上主要继承了《农村土地承包法》的规定,是对其的进一步确认.同时,《物权法》相对于《农村土地承包法》也有很大程度的进步,首先,《物权法》的规定更多的从“物权”的角度出发,注重对土地承包经营权用益物权性质的宣示和突出.它首次将土地承包经营权确定为用益物权,可以有效地促进土地承包经营权的流转,同时保证土地承包经营权人依法真正享有经营自主权,当遇到他人侵害时可以用用益物权人的地位直接对抗,以保护自己的合法利益.其次,它以具体的法律规范真正赋予了农民长期而有保障的土地使用权,特别是承包期满后土地承包经营权人仍可按照国家有关规定继续承包,极大地促进了土地承包权人的积极性,增加对土地的投入,提高生产能力.

二、我国农村土地承包经营权流转过程中存在的法律问题

(一)农村集体土地所有权主体虚置

根据我国的法律,农村土地属于农民集体所有.那么“农民集体”代表什么呢?《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理.”由此可见,我国法律制度确立了乡镇、村、村民小组三个层次的集体土地所有权主体,而这条规定看似将集体土地所有权主体划分的十分清楚,但实质上这些主体是虚置的.

乡镇集体经济组织,既不是自然人,也不是财产权意义上的法人,再加上乡镇一级组织范围太大,成本太高,不利于进行有效的管理,很难成为集体土地所有权的主体；村民小组既不是财产法人,也不是政府组织,同样难以成为集体土地所有权的主体.此外,乡镇、村、村民小组所有权主体本身就存在着上下级管理关系,土地所有权与行政管理权重叠,并且这土地所有权主体,实践中存在许多以管理权干涉所有权的现象.因此,集体土地所有权实际上掌握在乡镇各级政府手中,作为“农民集体”组成部分的农民事实上被割断了与土地所有权的内在联系,拥有的只是使用权.在土地流转过程中,乡镇各级政府就极其容易通过各种方法和手段侵害农民的权利.

(二)乱征滥占现象严重,征地补偿标准不合理

我国目前实行的是国有土地和集体土地二元所有制度,集体土地的权属转移只能通过征收或征用方式实现.我国法律明确规定,国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收和征用.但是,对何谓“公共利益”却没有明确规定.这就导致一些行政机关、利益集团相互勾结滥用职权,以“公共利益”的名义征占农民的土地,进行牟利的商业活动,赚取高额利润.尤其是在偏远落后的农村,土地乱征滥占现象严重,耕地大量减少.由于政府和农民地位的严重不平等性,在土地征占过程中,处于弱势地位的农民没有决策权,只能眼睁睁看着土地被征占.

在西方发达国家,征用土地必须按照“公平的市价”对土地所有人给予补偿,其补偿标准的确定既要考虑土地现期的市场价值,也要考虑土地的预期收益.而在我国,征用土地价值不是以市场反映,而是以远远低于市场的“补偿费”体现.而且在征地补偿费的分配过程中,经过乡镇政府、村政府的层层截留,真正落实到农民手中的补偿费就更加不合理,根本不能保证农民的基本生活.

(三)土地流转登记制度不健全

完备的物权登记制度是保障财产安全有序交易的必要条件.土地承包经营权作为一种不动产使用物权,登记对于确定土地权利归属和保障土地交易具有重要的意义.然而,我国土地承包经营权的流转登记制度是很不健全的.

首先,承包经营权的设立在法律上未规定以登记为要件,仅以合同成立为要件.这与物权法中不动产物权都需要通过登记才能设立的规定相违背,这也是土地承包经营权登记制度不健全的法律起源.

其次,土地承包经营权的变更登记采用登记对抗主义.当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请登记.未经登记,不得对抗善意第三人.不健全的登记制度,必将导致农村土地承包经营权内容不确定、效力不稳定和交易安全无保障等问题.在土地流转过程中,若一方违约,由于未登记而无法形成有效的约束机制,从而无法按照预先约定的条款追究其违约责任,另一方的合法权益就得不到有效的保障.

此外,由于缺乏健全的土地流转登记制度,土地流转过程中容易被变更用途,导致难以复耕,浪费土地资源,损害农民的长远利益.

三、对完善我国农村土地承包经营权流转法律制度的思考

(一)明确农村集体土地所有权主体

我国法律都规定农村集体土地所有权主体包括乡镇、村、村民小组三个层次,从而导致了我国农村集体土地所有权主体多元化、所有权权属不清晰的现状.因此,应进一步明确界定农村集体土地所有权的主体.

首先,要明确农村集体土地所有权的主体是村民委员会.村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我怎么写作的基层群众性自治组织,它能够代表农民的意愿,是农村最基层的自治组织,具有较为健全的领导机制和组织机构,有能力行使这一职权.因此,应该明确村民委员会是农村集体土地所有权的主体,由它代表全体农民行使土地所有权.

其次,要排除乡镇一级集体的集体土地所有者身份.乡镇作为国家基层政权组织,代表国家意志,行使政府权力,不适宜拥有集体土地所有权.排除乡镇作为集体土地所有权的主体地位,有利于割断政治权利与集体土地之间的利益关系,避免乡镇政府与村民委员会相互勾结侵害农民的集体土地权利.

(二)完善土地征用制度,提高征地补偿标准

鉴于我国土地征占中农民利益受损的现状,我们应该以严格控制征地规模、保护农民利益为基本原则,建立符合社会主义市场经济体制和法治社会的征地制度.

第一,严格控制政府的征地权利.政府的征地权应严格控制在以公共利益为目的用地项目上,商业性用地必须通过市场机制以平等交易的方式获得.同时,应以法律的形式对公共利益和政府征地权的范围加以明确的规定.

第二,进一步规范土地征收和征用的操作程序.把其的操作程序纳入法制化框架,弱化征地行为的强制性.建立监督机构,进行监督,以确保征地是为公共利益怎么写作的.允许农民参与到土地征用的决策过程中来,遵循“公平、公正、公开”的原则,认真听取农民的意见,增加决策过程的透明度.

以公共利益为目的的土地征收和征用,应该按照市场对农民进行合理的补偿.补偿标准的确定既要考虑土地现期的市场价值,也要考虑土地的预期收益.同时,政府要做好失去土地的农民的安置工作,保证农民享有最基本的社会保障.

(三)完善土地流转登记制度

“土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门薄册,以加强政府对土地的有效管理,保护权利人对土地合法权益的一项重要管理制度.”土地承包经营权作为一种重要的不动产物权,其流转必须坚持依法登记的原则.不动产物权登记效力原则的二元体系,包括登记生效主义和登记对抗主义.我国土地承包经营权流转登记,采用的是流转对抗主义,这不利于有效的保护当事人的合法权益.因此,应该采用登记生效主义.也就是说土地承包经营权流转时,当事人必须向政府部门申请登记,未经登记的,不产生土地承包经营权流转的法律效力.

另外,还要完善土地承包经营权流转登记的内容.要以法定的形式明确农村土地承包经营权的归属,同时以法定形式固定土地承包经营权已登记的用途,以避免土地在流转更用途,难以复耕而影响农民长期利益.这样有利于核实土地承包经营权流转的面积,保护土地承包经营权流转双方的权利义务的实现.