教育纠纷的行政复议解决途径

摘 要：目前,我国高等学校与其学生之间的纠纷频繁发生,明确高等学校的法律地位迫在眉睫.本文将根据我国现行法律规定以及司法实践对我国公益性高等学校的法律地位进行分析,并在此基础上论证通过行政复议途径解决此类教育纠纷的优势.

关 键 词 ：高等学校；行政主体；行政复议

一高等学校的法律地位分析

就法律意义而言, 行政主体是实施行政职能的组织, 即享有实施行政职务的权力, 并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体.就其法律特征而言, 行政主体是享有国家行政权的组织, 享有国家行政权是成为行政主体的决定性条件, 同时行政主体是能够以自己的名义行使行政权并能独立承担法律责任的组织.行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现.行政主体的核心要件是享有行政权.据此,在我国行政主体包括两类：一类是行政机关,另一类是法规、法规授权的组织.

1998年10月25日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定, 事业单位是指国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会怎么写作组织.可见, 就我国立法把教育单位纳入事业单位的范畴的, 当然高等学校也不例外.《中华人民共和国教育法》第31条第1款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的, 自批准设立或登记注册之日起取得法人资格.”《中华人民共和国高等教育法》第30条也规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格.高等学校的校长为高等学校的法定代表人.”而且《中华人民共和国教育法》第25条明确规定：“等国家举办学校及其他教育机构, 国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构.任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构.”

另外,《教育法》第20条规定：“国家实行学业证书制度.经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定,颁发书或者其他学业证书.”第22条规定：“国家实行学位制度.学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书.”第28条规定： “学校及其他教育机构行使下列权利：①按照章程自主管理；②组织实施教育教学活动； ③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理, 实施奖励或者处分；⑤对受教育者颁发相应的学业证书；⑥聘任教师及其他职工, 实施奖励或者处分；⑦管理、使用本单位的设施和经费；⑧拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；⑨法律、法规规定的其他权利.《高等教育法》第20条第1款规定：“接受高等学历教育的学生,由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等,按照国家有关规定,发给相应的书或者其他学业证书.”《中华人民共和国学位条例》第8条规定：“学士学位,由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予.授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单,由国务院学位委员会提出,经国务院批准公布.”这些规定都说明法律、法规授予了学校招生、学籍管理、奖励、处分、颁发学业证书等权力. 由于这些行为具备了具体行政行为的处分性、特定性、单方性、外部性、强制性等特征,说明高等学校经由国家法律、法规的授权, 行使了部分国家行政权力,且高等学校具有法人资格,能够独立承担相应的法律责任.因此, 高等学校具有行政主体地位.

而且从1999年的田永诉北京科技大学案（考试被勒令退学、毕业时学校拒发学位证） ,1996年的刘燕文诉北京大学案（学校拒绝颁发博士学位证） ,2003年重庆女大学生怀孕被开除案等司法实践也可以看出,目前,我国法院是将高等学校作为法律、法规授权的组织来看待的.

综上,高等学校作为事业单位法人,它的主体资格依据条件和性质的不同, 可以分为两种：①当其参与行政法律关系, 取得行政上的权力和承担行政上的义务时, 它就是行政法律关系的主体,如行使上述法律、法规授予的权力时；②当其参与民事法律关系, 取得民事权利和承担民事义务时, 它就是民事法律关系的主体,如《高等教育法》的规定, 高等学校自批准设立之日起取得法人资格, 在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任.

二、高校与学生的教育纠纷是否属于行政复议的受案范围

行政复议制度是行政相对人认为行政主体行为侵犯其合法权益, 依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请, 行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性和适当性审查, 并做出行政复议决定的一种法律制度.那么,学生与学校之间的教育纠纷是否属于行政复议的受案范围呢,以下从原告、被告以及受案范围三个方面进行分析.

关于行政复议申请人资格的认定,《行政复议法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定,适用本法.”可见,行政复议申请人是依法申请行政复议的公民、法人或者其他组织.高等学校的学生在其《宪法》规定的受教育权受到所在学校侵犯时,当然有资格提起行政复议.

关于行政复议被申请人的资格认定,《中华人民共和国行政复议法》第6条第9项规定： “有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：等（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的.”根据《行政复议法》的立法精神和宗旨此处的行政机关应作广义理解,既包括行政机关,又包括法律、法规授权的组织.而且本法第15条第（1）款第3项中有关于对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服时管辖的规定.行政复议的范围是管辖的前提,既然规定法律、法规授权的组织做出的具体行政行为可以申请复议,那么它当然属于行政复议的受案范围.也就是说法律、法规授权的组织可以作为行政复议中的行政主体.根据上文的分析,高等学校在参与行政法律关系行使法律、法规授予的职权时是行政主体,应该作为行政复议的被申请人. 关于行政复议的范围,我国宪法规定,公民享有受教育的权利,履行受教育的义务.根据《行政复议法》第6条第9项的规定行政机关没有依法履行保护公民的受教育权时,可以依照本法提起行政复议.那么,当公民的受教育权受到行政主体侵犯时当然也可以提起行政复议.

根据以上三方面的分析,行政复议的受案范围包括高校和学生之间的教育纠纷.学生可以通过行政复议一种法定的权利救济方式来维护自己的合法权益.

三、行政复议解决教育纠纷的优势

目前,我国解决教育纠纷的途径有申诉、行政复议和行政诉讼三种.《教育法》第42条第4项规定,受教育者对学校给予的处分不服,有权向有关部门提起申诉.但由于申诉的程序不健全,可操作性差,在实际解决纠纷时作用不大,本文将不予考虑.《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救.”在我国,此处的“国家法庭”应包括为行政复议机关和人民法院,即当公民的基本权利受到侵害时有权选择通过行政复议或行政诉讼对权利进行有效的补救.本文将通过与行政诉讼的比较,分析行政复议在解决教育纠纷上的优势.

第一,在性质方面,行政复议是行政系统内部的监督和纠错机制,而行政诉讼是司法活动,是一种外部的权利救济途径.《行政复议法》第15条规定“等（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议.”,它主要是利用行政系统内部的领导监督关系, 通过行政相对人的申请,由上级行政机关针对个案对下级部门的工作进行审查监督.上级主管部门监督纠正下级的错误时,由于下级对上级本身就具有服从义务,在改正自身错误时,不会出现很大的反抗情绪,有利于行政复议决定的落实.而在行政诉讼中,由于我国长期以来形成的对诉讼的抵触观念,以及行政与司法的外部监督关系,行政机关基于本能会产生反抗情绪,使司法判决流于形式.

第二,在原则方面,行政复议确立了及时高效的原则.《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施.”行政复议的及时便民原则主要有在以下体现：《行政复议法》第11条规定申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请,而在行政诉讼中原告提起行政诉讼原则上应采用书面形式,对原告提起行政诉讼规定了较高的条件；第31条规定了行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内做出行政复议决定,而行政诉讼只规定了受理期限而没有规定审理期限,使纠纷长期处于不确定状态,使机会成本增加；第39条规定行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用,而《行政诉讼法》第74条规定：“人民法院审理行政案件,应当收取诉讼费用.诉讼费用由败诉方承担,双方都有责任的由双方分担.”,这可能加剧学生的经济负担.

第三,在程序方面,行政复议可以适用调解,而行政诉讼排斥通过调解的方式解决行政纠纷.《行政复议法实施条例》 第50条规定：“有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：①公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为不服申请行政复议的；②当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷.” 这使得一部分教育纠纷可以通过调解的方式解决,使双方的矛盾控制在合理的范围之内.而《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件,不适用调解.”,特别是第9条规定的当事人在行政诉讼中有权进行辩论,会使双方的矛盾进一步激化,即使通过诉讼使纠纷得以强制解决,受教育者也很难在原学校继续完成学业.

第四,在受理范围方面,行政复议和行政诉讼的区别主要体现在以下两方面：一方面,行政复议即可以针对具体行政行为进行审查,也可以对抽象行政行为进行附带性审查,而行政诉讼不受理针对抽象行政行为的诉讼请求.《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：①国务院部门的规定；②县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；③乡、镇人民政府的规定.可见对抽象性文件的审查,主要是针对规章以下的其他规范性文件进行的.在教育纠纷中,高校对其学生的处分往往是依据学校的校规校纪做出的,因此在对学校的具体行政行为进行审查的同时需要附带审查其所依据的校规校纪的合法性.另一方面,行政复议即可以受理申请人认为不合法的行政行为,又可以受理不合理的行政行为,而行政诉讼只受理原告认为违法的行政行为.由于在违法与不合理之间存在一定的空间,高校对受教育者的处罚决定可能没有违反法律的规定,但有可能明显不合理,这时受教育者就只能通过行政复议解决纠纷.

第五,在行政诉讼与行政复议的关系方面,《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼.”根据此项规定,对同时属于行政复议和行政诉讼的纠纷,受教育者可以直接向法院起诉,也可以先向复议机关申请复议,对复议决定不服时在向法院起诉.对此,受教育者先申请复议再起诉是权利的二次救济,其合法权益可以获得双重保障.特别是对学位授予等事项,由于其具有很强的学术性和专业性,法院很难进行实质审查,受教育者应首选通过行政复议解决纠纷.