政策性农房保险的理:国外相关文献综述其引申

[摘 要]农房保险是一项中国特色的社会政策,国外难以找到专题性的研究文献.但国外相关文献表明,在救灾方面保险机制比救济机制通常更有效率,这使得农业（巨灾）保险在世界各国广受欢迎,而农业（巨灾）保险市场失灵的客观存在则使各国多采用政策性保险模式；政策性农业（巨灾）保险具有福利外溢性特征,但其发展程度却受到保险市场发育状况、灾害风险状况及文化传统等多种因素影响.这些研究结论从不同层面为我国开展政策性农房保险提供了理论借鉴.

[关 键 词 ]政策性农房保险；理论思考；文献综述

[中图分类号]F840.65 ［文献标识码］A [文章编号]1673-0461（2013）0２-0080-0５

农村住房保险早在20世纪80年代就在江西、福建、浙江等省开始局部试点,但进入２０世纪90年代后由于赔付率高及相关制度不成熟,试点工作陷入停滞状态.2004年以来,及国务院连续在每年1号文件中明确要求稳步推进政策性农业保险试点,这为重启农房保险提供了良好的政策环境.2006年8月,福建在全国率先启动了政策性农房保险的全省试点工作,现在已有浙江、广西、广东、江西、湖南、湖北、云南、四川、甘肃、贵州等10多个省份开展了范围大小不同的农房保险试点.就现有文献来看,国内关于农房保险的研究主要局限于经验总结、政策推广等方面,缺乏必要的理论分析；国外也难以找到政策性农房保险的专题研究,但有关灾害救济与农业保险比较、农业保险市场失灵及政府补贴、政府干预巨灾保险市场等问题的研究,还是为研究农房保险的理论基础提供了重要的参考视角和分析思路.

一、灾害救济与农业保险作为风险管理工具的比较研究

灾害救济一直是灾害风险管理的最主要工具之一.尽管灾害救济对于遭灾地区的迅速恢复重建会起到积极作用,但灾害救济作为风险管理工具的弊端日渐暴露.首先,灾害救济会导致明显的负面激励.General Accounting Office（美国审计总署,缩写为GAO,1989）指出,从理论上来说,直接的巨灾救济给付方案由于其高昂的成本,同时还使农户对于自然灾害疏于防范而受到广泛批评.Lewis和Nickerson（1989）,Kaplow（1991）,Coate（1995）等人的研究表明,如果人们预期到政府灾后会进行救济,将会减少巨灾保险的需求；如果政府部分承担了居住在高风险地区人们的风险成本,将不利于提高居住在高风险地区人们的风险防范意识,也不利于减少高风险地区的风险暴露.其次,政府的灾害救济能力有限,并可能会产生较高的机会成本.Cummins（2009）认为,随着巨灾损失规模的扩大,很多国家对于灾害救济显得越来越力不从心,这对中低收入国家的挑战尤为突出[1].Swiss Re（2008）发现,当灾难发生后,政府从资本市场上进行融资的成本也比平时要高,可能产生较高的机会成本[2].第三,灾害救济效率低下.Hoffman（1994）等研究发现,在1987年～1993年间,美国有107,040农户在4年或4年以上的时间里接受过巨灾救济,这一数据仅占这段时间接受过巨灾救济农户数目的8%,但他们接受救济的金额却超过这段时间发放金额的29%.Garrett和Sobel（2001）考察了美国联邦紧急事务署在1991年～1999年期间的救助支出,发现几乎一半的支出是出于政治原因而不是实际救援的需要[3].Shughart（2006）回顾美国政府在2005年卡特里娜飓风发生后的表现,发现政府官员反应迟缓,存在明显的官僚作风[4] .

灾害救济的弊端促使各国政府探索更加有效的灾害管理方式,保险机制作为分散和转移灾害损失的工具逐渐被越来越多国家采用.Miller和Trock（1979）指出,如果外部融资风险较低,那么与巨灾救济相比,农业保险能以更快的速度保证农民恢复再生产.Bamett（1999）指出保险机制相对于政府的灾害救济机制存在三个方面的明显优势[5]：一是保险机制能更有效地补偿灾害损失,二是保险机制更有确定性,三是保险赔偿更为公平.Barry和Keith（1999）研究发现,从政策制定者的角度来看,农业保险有一些巨灾救济无法替代的优点.如公平问题,巨灾救济只有在大范围（系统性）损失之后才能提供.这导致那些遭受地域性、非系统性灾害（比如雹灾）的农户将得不到巨灾救济.而农业保险很好地解决了这个问题,因为农业保险提供的风险保护是与风险的地域性和系统性无关的[6].但是,Catharine,James和Clair（1982）的研究发现,高保障水平的农业保险与巨灾救济的保护效果几乎相同,两者并没有明显区别.Jeffery,Gordon,Bamaby和Jayson（1993）的研究则发现,巨灾救济的效果要好于农业保险.

二、农业保险的市场失灵及政府补贴问题研究

与巨灾救济比较,农业保险尽管存在明显优势,但却因存在道德风险和逆向选择难题而遭诟病.Ahsan,Ali and Kurian（1982） 和Chambers（1989） 认为,被保险人逆向选择和道德风险的存在导致农业保险市场容易失灵.Goodwin（1993）对于美国爱荷华州农业生产者的研究显示,高风险区域农业保险的需求弹性低于低风险区域农业保险的需求弹性；如果同时提高对于所有农业生产者的保险费率将会产生逆向选择问题.Goodwin（1994） ,Knight和Coble（1997）[7]认为,农业保险开展过程中的逆向选择和道德风险问题比其他险种更为严重.Saleem & Atwood（2000）的研究表明,农业巨灾保险的参与率提高,投保人会购写较少的投入品,说明存在道德风险[8].Halcrow（1949）和Bamaby（1989）建议通过实施地区农业保险来降低传统农业保险中固有的道德风险和逆向选择问题,即以地区平均产量作为厘定费率和赔偿的依据,地区产量损失的衡量包括了所有参保和未参保的农户,因此降低了逆向选择的风险；虽然同一地区各参保农户的成本和损失是不同的,但是领取赔款的概率却一样,一个农户不能通过改变产量而影响保险事故的发生,所以还能有效防止道德风险.Goodwin（1994）,Knighta和Coble（1997） 则建议通过强制投保和精心设定费率等途径来解决.但Glauber 和 Collins（2002）的研究认为,强制投保由于会导致农业生产者的福利损失而在政治上不受欢迎[9]. 由于市场失灵的客观存在,强制投保又在政治上不受欢迎,为了培育和发展农业保险市场,各国政府往往通过直接经营或大量补贴的方式实施政策性农业保险.Wright & Hewitt（1990）指出,历史上由私人来承担农业保险的尝试无一幸存,各国的农业保险实践一致证明,离开政府财政支持的农业保险发展不起来.Garder 和Kramer（1986）在分析美国农业保险以后指出,要达到50%的参保率,补贴幅度至少要达到50%.Just,Calvin 和Quiggin（1999）研究发现,规避风险只是农业生产者参与美国联邦农作物保险计划的一个次要原因,也就是说,农户参与农业保险计划与否主要是由保费补贴高低或预期收益大小决定的[10].

Roumasset（1978）等学者还从福利经济学角度论证了政策性农业保险的合理性.Hazell（1986）通过福利经济学分析认为,“农业保险带来的产出增加不仅有利于生产者（农户）,也有利于消费.如果需求曲线是缺乏弹性的,农场主的平均收入可能会降低,而农业保险带来的收益将被消费者全部占有”,所以农业保险具有收益外溢的正外部性,主张“政府的直接经营或大量补贴是农业保险发展的必要条件”.Siamwalla和Valdes（1986）用图形表达了农业保险影响社会福利的过程,并通过消费者剩余方法的计算,认为农业保险补贴所得到的社会福利增加小于补贴本身,主张农业保险不应该被补贴.Hazell和Haggblade（1991）持相反观点,认为农作物减产对消费者和生产者都造成损失,而农业保险所造成的作物增加会使得消费者同样得到收益.印度学者Mishra基于对印度农业保险的研究,得出了与Hazell和Haggblade基本相同的结论,认为即使农业保险不是纯粹的公共物品,也同样存在收益外溢的现象,所以主张对农场主进行补贴[11].

三、政府干预农业（巨灾）保险市场的必要性研究

农业保险存在严重的市场失灵问题通常是导致各国政府推行政策性保险的重要致因.政策性保险也被称为政府保险,是政府通过财政补贴或其他政策工具干预保险市场的产物.但是,政府到底应不应该为了某种政策目标干预农业保险或灾害保险市场,这在国外学界是一个存在争议的问题.Gee L.Priest（1996）[12]主张保险市场是补偿巨灾损失的有效手段,而政府干预不仅不利于减少社会风险,甚至有可能会增加社会风险.Priest进一步分析了政府干预保险市场的不利影响,如有些政府强迫保险公司向市场提供巨灾保险产品,这会对保险公司的正常参保行为产生干扰,一些政府向受灾地区提供的灾后援助,也使得人们产生了严重的依赖心理,进而减少了人们对巨灾保险的需求.因此,Priest认为从某种意义上讲,政府经营的保险项目本质上更像是一种财富分配,而不是减少风险的制度安排.

Priest的理论建立在完全竞争的巨灾保险市场基础之上.但是,Gollier（2004）等对国际巨灾市场考察的结果显示,这个检测设并不成立,因为国际巨灾市场不仅供给有限、高昂、消费者购写意愿不高,而且市场和承保能力存在明显的波动性,即完全竞争的国际巨灾市场根本就不可能存在,从而有力证明了政府干预的必要性与合理性[13].Priest过于强调“减少社会风险”的效率目标而忽视了公平目标,也受到一些学者的质疑.Linnerrooth-Bayer和Amendola（2000）[14]、Picard（2008）[15]指出,如果穷人区的人们无力购写巨灾保险或者采取其他减灾措施,而富人区的人们购写了巨灾保险或采取了减灾措施,那么一旦他们同时遭灾,对穷人区的负面冲击肯定要比对富人区更大,这意味着穷人区人们的生活将会变得更加艰难,社会的不公平程度将会加剧.Freeman和Scott（2005）认为,很难找到一个统一的标准来判别什么是“最好的”政府干预方式,如果以效率为目标,政府应尽量不干预保险市场,任何干预都会带来效率损失；如果以公平为目标,强调农业（巨灾）保险的公共品属性,则政府干预就具有了必要性[16].Trebilcock和Daniels（2006）进一步分析说,从效率的角度来看政府最好不提供任何灾后救助以激励人们购写巨灾保险,但这在现实政治中完全不可能[17].

四、政府干预农业（巨灾）保险市场的政策选择及影响因素研究

政府干预应该以促进保险市场的发展为目标,这是近年来国外学界一个基本共识.Lewis 和Murlock（1999）最早正式提出了“市场增进论”,并将该理论定位于传统的自由放任理论和市场干预理论之间,主张政府干预应该致力于弥补市场自身的不足,更好地强化保险市场的基础作用和发展效率,而不应该挤出或替代保险市场,即政府和市场之间应该实现有效的合作关系（Public-private Partnership,PPP）[18].Swiss Re（2008）[2]、Cummins（2009）[1]进一步丰富了“市场增进论”的内容,主张政府应该从巨灾保险供给和需求的基础层面着手进行努力.从供给方面来看,政府应该发展和完善基础设施和怎么写作,并鼓励和支持保险公司开展巨灾保险业务.从需求方面来说,政府应该通过多种途径增进人们特别是高风险地区人们对于巨灾风险的认识,不断提高人们的风险意识和投保参与率.鉴于发展中国家保险市场的相对落后,Freeman和Scott（2005）[16]、Mahul和Gurenko（2006）[19]、Linnerooth-Bayer和Mechler（2007） [20]等学者指出,发展中国家为更好地应对巨灾风险,政府应更加注重培育和发展竞争性的保险市场,为灾害保险创造更好的条件.

Freeman和Scott（2005）[16]、Schwarze和Wagner（2009）[21]指出,政府对于保险市场的干预受到市场发育程度、风险状况及文化传统等多种因素的影响.如果保险市场发育比较充分,足以作为应对灾害风险的重要工具,政府就应该不干预或少干预；反之,由于保险市场难当重任,政府强力干预就具有必要性.面临灾害风险较低的国家,多倾向于提供覆盖多风险的综合性灾害保险项目,并将风险在更大地域范围进行分散,如法国的巨灾保险项目；反之,国家将倾向于针对某些特别严重的巨灾风险在特定地域建立专门的巨灾保险项目,如土耳其和日本的地震保险项目.传统文化注重社会团结和社会福利的国家倾向于建立政策性灾害保险项目,使得灾害损失能够在更多纳税人之间分散,如法国、奥地利；如传统文化注重市场竞争和效率的国家则倾向于依靠保险市场来应对灾害保险,政府则相对干预较少,如英国和美国. 五、借鉴与启示

政策性农房保险是一项具有中国本土化特色的政策项目,国外由于住房保险多为商业保险且不分城乡,难以找到针对政策性农房保险的专题研究,但通过梳理国外关于灾害救济与农业保险比较、农业保险市场失灵及政府补贴、政府干预巨灾保险市场等方面的研究文献,对于分析我国政策性农房保险的理论基础仍具有明显的借鉴意义.

首先,救济机制与保险机制是人类社会管理灾害风险的两种常用工具,从历史]进过程来看,救济机制作为风险管理工具的出现早于保险机制,但从效率方面来说保险机制通常比救济机制具有比较优势,这是农业（巨灾）保险在世界各国广受重视的一个主因.尽管国外学界对于农业保险与巨灾救济的政策效果还存在分歧,但保险机制的比较优势还是被越来越多的学者所认同.比如,保险机制可通过对风险明确定价向人们传递风险状况的信息,帮助人们做出理性选择,灾害救济会扭曲风险信号,因为救济使得遭灾人们只承担部分灾害成本,另外部分则由纳税人承担,进而会刺激人们的“冒险行为”；保险机制以保单中的赔偿条件和赔偿金额等合同条款为基础,损失的补偿可以确切预知,灾害救济存在很大的主观随意性,救济金额也不确定；保险机制是在保险购写者之间进行分担的,这种分担是保险购写者预料之中的结果,灾害救济则是在纳税人之间分配损失,在一定程度上损害了低风险纳税人的利益[２2].因此,目前国内越来越多的省份及地方政府力推农房保险试点,既是借助保险机制应对灾害风险的理性选择,也是风险管理工具上的重要创新.

其次,农业（巨灾）保险市场失灵的客观存在为政府干预提供了合理和必要的理由,直接经营或财政补贴通常是政府发展农业（巨灾）保险的政策选择,这是政策保险模式在世界各国农业（巨灾）保险领域大行其道的主因,也可以解释国内农房保险为何普遍选择了政策保险模式.但是, Priest（1996）[１2]认为政府经营的保险项目由于政治和社会的原因,通常不能严格遵循保险经营的市场准则,如严格的差别费率及理赔标准,虽然有助于克服逆向选择的问题,但容易导致严重的道德风险,无益于实现减灾激励的目标.Swiss Re（2008）[2]、Cummins（2009）[１] 主张,政府干预的目标应避免直接经营和提供巨灾保险,以防止对保险市场造成“挤出效应”,而应加强防灾减损基础设施、出台相关建筑规范,在灾害数据收集、风险建模、产品发展、税收政策等方面为保险市场提供支持.国外学者以上关于政府干预弊端及干预目标选择的研究分析,无疑对我国推行政策性农房保险试点具有重要的启示.

再次,政策性农业（巨灾）保险具有福利外溢性的正外部性特征,这是国外学者从福利经济学视角研究农业保险得出的一个共识性结论,也可以为我国发展政策性农房保险提供重要的理论支撑.但是,Just,Calvin 和Quiggin（1999）关于“农户参与农业保险计划与否主要是由保费补贴高低或预期收益大小决定”的研究结论[１０],对于地方政府选择农房险的补贴方式、方法及方向时具有明显的借鉴价值.Serra和Goodwin等（2003）的实证研究结果显示,美国居民的初始财富在达到一定程度后,随着财富的继续增加,风险规避反而减弱,也就是农民对于农业保险的购写动机反而降低[２3],即被保险人的财富在达到一定水平后,由于自保能力越来越强,更倾向于自保,因而风险规避反而逐渐减弱.这一结论对于研究我国发达地区如何实施政策性农房保险提供了一个新颖的参考视角.

最后,国外研究表明政策性农业（巨灾）保险的发展受保险市场发育状况、灾害风险状况及文化传统等多因素影响,应该说我国保险市场发育不够充分、灾害风险程度高和集体主义的文化传统都是实施农房保险政策的动因.更为重要的是,党和政府关于构建社会主义和谐社会、促进社会公平正义、改善民生、加强社会建设的政策主张,为农房保险的推广进一步营造了良好的社会环境.正是上述多种因素共同促成了政策性农房保险试点的广泛开展.从广义上说,政策性农房保险是政策性农业保险的组成部分,这也是国内学者多把农房保险纳入政策性农业保险研究范畴的主因.尽管农作物保险与农房保险同属政策性保险,但两者还是有着实质性的区别.具体而言,农作物保险是一种经济政策性保险,农房保险则是一种社会政策性保险.从政策目标而言,前者注重效率、兼顾公平,后者则注重公平、兼顾效率.从国外文献来看,尽管福利经济学也是分析农业（巨灾）保险的一个重要工具,但是对于经济效率的关注明显多于对社会公平的强调.受此影响,国内对包括农房保险在内的政策性农业保险的讨论也缺乏社会政策的分析视角,对社会公平的目标关注不多.

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Theoretical Thinking of Policy Rural Housing Insurance：

Relevant Foreign Literature Reviews & Implication

Yue Zongfu

（Institute of Social Security, Shandong Institute of Business and Technology, Yantai 264005, China）

Abstract： The rural housing insurance is a localized social policy of China and it is difficult to find foreign literature review about such theme. Relevant foreign literature reviews suggest that insurance mechanis in disaster relief is usually more efficient than relief mechanis, which makes agriculture （catastrophe） insurance popular in the world. However, the reality of agriculture （catastrophe） insurance market failure makes many countries adopt policy insurance, which has welfare spillover characteristics, but its development has been affected by the development conditions of insurance market, disaster risk, cultural traditions, and other factors. The findings provide theoretical reference from different levels for China to carry out policy rural housing insurance.

Key words： policy rural housing insurance； theoretical thinking； literature review