2000―2007:中国农村土地权流转综述

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摘 要:农地流转是农地制度改革的核心.中国农地流转不足、流转不规范、没有体现转让者的经济效益等问题影响着农地改革的进程;农村经济发展水平、农户的主体因素、农民的权利意识和政策保护力度等制约了农地流转的开展.通过对21世纪以来国内学者有关中国农地使用权流转的问题、制约因素等研究文献进行梳理,建议学者们进一步研究:农户主体行为、农地流转市场和相似度检测市场的建构,以及城乡统筹完善农地流转制度和配套改革.

关 键 词 :农地;使用权流转;综述

中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:1001-6260(2008)05-0023-07

一、引言

目前农村问题的核心仍然是土地问题(管清友 等,2003),其主要集中于农地使用权的流转问题.农地承包经营权流转是农户处置土地权利的行为,指农户保留承包权,把土地的经营权(使用权)转让给其他农户或组织并从中获得收益.因此,实践中多用“农地使用权流转”这个概念来表达,或者用“土地流转”来简化表述(傅晨、刘梦琴,2007).由于我国《宪法》明确规定,农地的所有权只能归国家或集体所有,因此,我国的农地流转应该仅是一种农地使用权的转让和流通.家庭承包制按“成员权”均分和调整承包土地,由此产生经营规模细小和分散的弊病.这种状况不能通过组织大规模的集体经营来解决,只能通过发展农户之间土地承包经营权的流转来改善(傅晨、范永柏,2007).土地流转不畅是农村耕地抛荒现象存在的重要原因之一(杨涛 等,2002).而允许农民将土地使用权在一定期限内、一定条件下以出租、转让、入股、委托经营等方式实现流转,让土地向种田能手集中,实现规模经营,也可改善耕地利用状况,实现耕地利用的X效率(吴郁玲 等,2006).吴桂英(2003)运用新古典经济学的分析框架进行研究,提出应允许并鼓励农民进行土地使用权的有偿转让,实现农地资源配置效率的帕累托改进.因此,结合中国国情探讨目前中国农民在农地流转过程中的行为选择具有紧迫性与重要性.

二、研究现状

(一)农地使用权流转的形式及特点

在我国农村经济、社会发展水平极不平衡的状况下,不可能形成统一的农户的农地流转行为模式.一些学者认为农地承包经营权流转的模式有转包、转让、互换、入股、出租等.也有学者提出土地使用权流转有六种模式:转包、返租倒包、股份合作制、租赁、土地信托、土地置换(钱良信,2002).但有学者质疑,土地置换或者调整不属于土地流动(傅晨、刘梦琴,2007).在农地使用权流转形式中,部分学者认为转包是目前我国农地使用权流转的主要形式.随着收入水平的提高,农地流转的一个主要方向就是由高收入户向低收入户流转,流转方式也由以转包为主的形式向其他方式过渡(史清华 等,2003).有学者提出租赁土地是农民获得土地使用权的主要方式(戴中亮,2004).农户在很大程度上是依靠土地租赁市场来实现资源的有效配置(陈和午 等,2006).从实践来看,长三角地区农户家庭的农地增减采用的方式多为转包(史清华 等,2007).江苏省南京市栖霞区土地使用权转让也是转包经营为主,反租转包为辅(谢正磊 等,2005).无论以哪种形式进行流转,其路径均可归于两类,一类是农用地使用权由拥有者直接流转给受让者的“直流式”流转,另一类是农用地使用权由拥有者通过“中间人”流转给受让者的“间流式”流转(邹伟 等,2006).


我国农地使用权流转具有多样性的特点.(1)农户主体多样性.根据农地流转过程中农户的意愿强度,有学者将农户分成四类:一是顽固型农户,满足于在自家的土地上精耕细作,没有农地流转的意愿;二是观望型农户,有一定的农地流转意愿,行为选择的主要原因是对农地升值的预期;三是情感型农户,农地流转对象的选择上无论是在社会空间还是在区域范围上都具有明显的情感性,不是完全按照理性模式追求“最优”的原则;四是探索创新型农户,因为农地流转的机制没有现成的路可走,全国各地的条件各异,必须要有一大批探索创新者走出各具特色的农地流转之路,现代农业的目标方能见曙光(钟涨宝 等,2007).(2)决策主体不单一.既有农户完全遵循市场经济规则做出决策,也有土地发包方集体做出决策,起决定性作用的是集体、社区乃至个别领导人的意愿(傅晨、刘梦琴,2007).(3)支付形式多样.以土地租赁为例,农户土地租赁大多是有偿的,而且地租以粮食(或产品)支付为主,为辅,支付形式呈现多样化,且地区之间有一定的差异(陈和午 等,2006).

(二)农地使用权流转存在的问题

1.我国农地流转不足.截止到2001年底,全国以各种形式流转承包经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%~8%(张谋贵,2003);到2003年底,这一比重也仅为7%~10%,沿海发达地区稍高一些(戴中亮,2004).综观我国农地流转不足的原因,学者们从两个方面进行了论证.一是农地流转的供给不足.基于现实条件的理性选择,偏低的市场交易降低了出让农地的收益,挫伤了农户的土地供给积极性.绝大部分从事农业的是中老年人,文化素质低,难以适应非农就业竞争,把土地作为生活的来源,土地的保障功能和就业功能依然较强,而农村社会保障体系不健全,因此制约了农地流转的供给(王克强 等,2001;胡同泽 等,2007).二是农地流转的需求不足.由于农产品的供求关系发生了重大变化及农业结构调整和非农业发展,使农业比较利益下降,影响了资本流入,因此,现有需求水平所决定的流转代价不足以调动起外出务工等农户出让其承包土地使用权的意愿,即有支付能力的需求不足(初玉岗,2001).

2.农地流转不规范.关于长期稳定农村土地承包关系的核心在于切实保障承包期内合同双方权利义务关系的质态的清晰化和稳定化(盖国强,2000).有学者注意到,有一半农地流转是农民自发私下进行的,随意性和不稳定性强,在流转手续和程序方面也存在不少问题,留下许多隐患(傅晨、范永柏,2007),主要表现为合同管理不规范.叶剑平(2000)调研发现,在已经发放给农民的土地使用权合同证书中,只有13.6%写有防止在30年内进行土地调整的条文,有25.6%写有允许在30年内进行土地调整的条文,且有3.9%的合同明确规定在30年承包期内进行土地调整.

3.没有明显改善转出者的经济效益.人地关系紧张与大量耕地撂荒同时并存,使用权流转收益倒挂,无偿转包和倒补贴转包现象屡见不鲜.韩连贵(2005)调查显示,转出户需要倒找钱的占整个转出户数的70%.农地流转市场还不健全,农地流转的普遍不高,有些甚至没有,即交易成本发现的功能发挥不够(史清华 等,2007).农用地内部流转交易能否实现,最终是看流转的利润大小,即不但要考虑交易成本,还要考虑交易的机会成本和交易收益(邹伟 等,2006).由于流转土地的双方都没有明显的经济利得,因而缺乏流转土地的积极性.不过,史清华等(2007)研究指出,尽管农地经营存在着效率恶化问题,但具体到转入户与转出户,其转包行为对缓解农地经营效率恶化均是有好处的.[JP1]

4.没有建立土地流转市场和相似度检测机构.大部分地区土地经营和使用权转移是排他性的,企业和外地农户极少承租和转包,因此土地使用权流转具有封闭性,影响了农地流转(肖文韬,2005).张红宇(2002a)认为这种封闭性与缺乏有效的信息传递机制有关.也有学者明确指出信息不灵、交易费用高是有转移土地而最终没有转移的主要原因(邢姝媛 等,2004).一些学者通过实证进一步分析现行农地制度下农地市场难以发育,归因于经济、农户自身的资源禀赋、社会等因素(田传浩 等,2004).更多的研究将土地难流转、市场难培育归因于不稳定的模糊的农地产权、信息不对称和交易费用.有学者指出,乡村干部对农地承包经营权进行经常性行政调整是抑制土地流转市场化的一个重要原因(钱忠好,2003).

5.土地流转中政府角色错位.胡同泽等(2007)明确指出:要么部分政府干部思想僵化,不敢流转;要么政府权力在强制农地流转时“越位”而又放任土地流转,疏于规范怎么写作时“失位”.由于我国的土地征用补偿具有不等价的性质,土地征用同出让之间的比例关系大致为1∶[KG-*2/3]10,因此,以低价征用高价出让的方式获取资金成为地方政府资本原始积累的首要选择.在有些乡镇,预算外收入的80%来源于土地出让收益(曲福田,2001).有些地方第二轮土地承包方案往往由乡村干部自行决定,并未经2/3以上村民的同意.虽然集体土地的所有者――农民的集体市场意识不断加强,地方政府仍能采取更为委婉的方式对土地流转进行行政干涉,对集体土地流转收益进行强制分割(刘洪彬 等,2006).钱忠好(2003)的实地调研进一步证实,乡村干部常常利用政策限定上的漏洞或乡规民约,极力收回他们对集体土地的控制权,并利用其局部的“立法”地位,维护、扩张其对土地的行政性调整权力.

(三)农地使用权流转的制约因素

1.土地细碎化.过细及高度分散的土地经营方式是农业生产成本居高不下的一个重要原因,是农业生产率提高的障碍,对农业产业化构成了严重的制约(樊纲,2002;余鹏翼 等,2004).有学者运用计量经济模型从村级和农户层次探讨了土地细碎化的成因及其影响因素(谭淑豪 等,2003).另一些学者认为,土地承包经营权在农户之间的流转是解决当前中国农村土地利用细碎化及撂荒问题的一种有效途径,对于提高土地利用率、促进农业结构调整和农民增收具有重要作用(张丁 等,2007),而土地细碎化又反作用于农地使用权流转,制约了农地流转.

2.经济发展水平.土地使用权流转不稳定,主要受制于非农产业的发达程度和非农就业机会、农业经营的稳定性及农民收入的不确定性(张红宇,2002b;邢姝媛 等,2004).通过对江苏省和江西省农地制度演变与农地绩效的计量分析,有学者指出,经济欠发达地区的农户对农地转让权具有弱偏好,而经济发达地区的农民则具有强偏好(陈志刚 等,2003).在发达地区,流转的耕地占承包地面积的比例在最高的县(市)达到20%~30%,一般超过10%;而在内地,这一比例在最高的县(市)只达到10%~20%,一般在5%左右.有学者对不同经济实力的省份进行分析的结果为,到2001年底,浙江省流转耕地占全省耕地总面积的13.5%,福建省为10.7%,而青海省仅为4%,安徽省约为5%(张谋贵,2003).一般来讲,经济发展水平、土地生产率高的地区,如果土地市场发育较好,农用地内部流转程度较高(邹伟 等,2006).

3.农户的主体因素.农户作为农地经营的主体,他们的意愿与行为对于一个地区的农地使用权的流转以及机制和模式的选择有着根本的影响,进而影响该地区农地市场的发展和完善(杜文星 等,2005).农户家庭资源禀赋是影响农户农地流转行为的重要因素(田传浩 等,2004).学者们纷纷构建模型分析农地流转的内生影响.模型中所涉及的变量有家庭人口规模、家庭劳动者平均学龄、家庭经营非农化程度、家庭经营农地的细碎化程度、收入水平、家庭的社会声望(史清华 等,2003),家庭初始分配耕地面积、家庭非农收入比重、家庭农地经营水平、农地使用权市场发育情况、土地调整情况(田传浩 等,2004),非农劳动力市场的发展情况、户主年龄、受教育成员占家庭成员的比重、不工作的人数、家庭平均年龄、户主的受教育年限、家庭非农经济发展水平、土地资源状况、农户家庭的社会和经济特点以及其他方面的因素(张丁 等,2007).有学者根据模型提出,户主受教育程度、户主的务农经验制约着土地承包经营权在农户之间的流转(张丁 等,2007).其他学者也持同样观点,认为高文化程度家庭的农地经营呈现出典型的两极化,即“青睐”化与“离土”化.农地包入趋向于有一定文化基础且这一文化程度与当前农业技术相适应的农户,若超过一定基础,则趋向包出耕地,从事非农业活动(史清华 等,2007).

4.兼业化水平.无论是经济发达地区,还是经济欠发达地区,农户家庭经济资源配置均是朝着家庭经营非农化的方向转化.随着农户经济非农化进程的加快,农地流转行为明显增强,农民对土地的依赖逐渐淡化(史清华 等,2003).但目前农户可能并不具备彻底离开土地的能力,而从事农业的收益又太低,因此,兼业是很多农户的最优选择,是农村劳动力迁移的一个必经的过程(贺振华,2005).农地流转过程通常不是直接由非农户一步到位流向纯农户,兼业户在其中扮演着桥梁与传递作用(史清华 等,2007).有些兼业农户的农业收入占家庭总收入的比重尽管很小,却因出租土地的收入很低而不愿租出土地(王克强 等,2001).兼营农业的农民工每年务农时间整体呈上升趋势,20世纪90年代末,平均每个兼营农业的农民工每年务农时间在50天左右,而本世纪初增加到60天以上(朱明芬,2007).

5.农民权利意识强度.有学者从法律的角度,强调农民的权利意识薄弱不利于农地使用权流转(梁亚荣 等,2007).也有学者通过模型分析论证了法律认知水平对农户农地流转决策有显著影响(康雄华 等,2007).有学者指出,农民权利意识水平不高,一方面为一些意图侵害农民权利以获取自身利益的主体提供了可乘之机,另一方面也为以后可能出现的纠纷埋下隐患.整体上说,土地承包中农民已经具有一定水平的权利意识,如对土地承包的发证态度、对土地流转的认知情况等,但依然存在很大问题,如很多农民对承包地的所有权归属不清或模糊、对法律法规规定的土地承包经营权保护措施不了解等(梁亚荣 等,2007).有学者总结出农地流转中侵害农民权益的三方面:一是土地流转操作不规范;二是土地改变农业用途;三是农地流转过程中过多的行政干预损害了农民的经济利益(许恒周 等,2007).

6.政策制度保障力度.有学者研究认为,赋予农民土地的长期使用权的真实意义在于稳定他们的社会保障(温铁军,2000).理论界开始较为广泛地应用计量经济模型研究农地制度与农业经济绩效之间的关系(注:在1997年就有学者引入计量经济学模型研究了家庭承包责任制下的土地制度和土地投资的关系.研究结果表明,土地承包权的稳定性对与土地相关的投资有正的影响,但对固定资本投资却有负的影响.).有学者对浙江和江西两省449个农户的研究表明,稳定地权不可能马上就见到产量的效果,它的作用主要是通过促进土地长期投资达到可持续发展的目的(姚洋,2000).但也有学者以广东省为例进行实证研究后得出结论,认为土地产权制度安排或土地使用权的稳定性,不但影响农民对农业用地旨在提高土地肥力的长期性投入,而且影响其农业用地的短期投入(何凌云 等,2001).“30年不变、增人不增地、减人不减地”的农村第二轮土地承包政策的推行更为农地承包经营权的市场流转提供了政策支撑和制度保障.但是,现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性并成为阻碍农地承包经营权市场流转的一个重要因子(钱忠好,2002).有学者通过模型分析进一步论证了这一观点,认为对农户农地流转决策起显著影响的因素包括农业税收政策(康雄华 等,2007).

(四)推动农地使用权流转的措施

1.提高农民科学文化水平,大力培育企业家型的农户和农民.有学者认为,提高农民科学文化水平,不仅能够增加农户的务农收入,而且能为农户从事非农活动创造条件,在更大的范围内加速农户土地承包经营权流转(张丁 等,2007).这为培养探索创新型农户奠定了科学文化基础,也可以减少农村人口老龄化和非农兼业低龄化对农地流转的不利影响(康雄华 等,2007).当前促进农村土地流转的重点应是大力培育企业家型的农户和农民(初玉岗,2001).选择一些有发展潜力的农民进行培训,使其熟悉农业科学技术,并懂得企业管理、市场调查、市场营销、WTO运行规则和国际市场发展趋势等;大力宣传农业企业家的典型;进一步减轻企业家型农户的负担;在财政和金融政策上对企业家型农户的成长给予积极扶植.其他学者也积极肯定了有序引导农民外出务工经商,改变部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业状态,可以解除土地对农民的束缚(郑建华 等,2004).

2.鼓励引导农地流转,规范乡村干部行为.在承包返租和股份合作制的农业发展模式中,政府行为是显而易见的.换言之,没有政府的鼓励引导,这些形式是难以发展的,特别是对城市近郊区蔬菜、水果基地等土地的使用方面(许恒周 等,2007).也有学者认为,乡村干部对承包地进行经常性行政调整的行为在一定程度上抑制了农地流转市场机制的发育,现阶段使农地承包经营权市场流转陷入困境.为此,政策制定者要最大限度地抑制乡村干部可能产生的机会主义行为(钱忠好,2003).一些学者呼吁,要限制政府的公权力,强化农民的土地权利(梁亚荣 等,2007);还有的学者强调要转变政府职能,做好怎么写作(傅晨、范永柏 等,2007;许恒周 等,2007).政府如何鼓励引导农地流转?学者们进行了深入的研究.有学者认为,要抓住农民“眼见为实”的特点,通过总结土地使用权流转的成功经验和典型示范,做给农民看,引导农民干(郑建华 等,2004).

3.坚持集体土地所有制,进行相关制度创新.当前中国的农地集体所有制尽管在运行中出现了种种弊端(包括土地产权关系界定不清,各种土地权利不稳定、不完善、不充分等等),但从过去10余年的实践来看,随着排他性权利的赋予、农地市场的开放以及村民自治等方面的完善,集体所有制有效弥补了私有制和国有制的诸多缺陷,成为一种相对较优的所有权安排模式(陈志刚 等,2007).因此,大多数学者都认为应当坚持集体土地所有制(钱忠好,2001;张红宇,2002;杨鹏程,2006;陈志刚 等,2007).同时也指出,应当完善相关制度,使流转双方的权、责、利,流转后土地的使用方向,以及流转后失地农民的生活、医疗、社会保障、子女教育等问题有一定的制度规则可循(吴郁玲 等,2006).一些学者强调实施农地承包经营权证以实现农村土地制度较为彻底的市场化改革(姜海 等,2006;傅晨、范永柏,2007).一些学者提出建立健全与农用地流转相适应的农村社会保障、户籍、农村金融、农用地流转补贴制度等相关的配套政策和制度(邹伟 等,2006;许恒周 等,2007).改革的出发点是要弱化土地的社会保障功能(邢姝媛 等,2004;许恒周 等,2007),发挥政府利用其在政治力量和资源配置权利上的优势地位,使土地流转制度成熟完善(吴郁玲 等,2006).

4.积极培育土地流转相似度检测机构,促进土地市场的完善发育.学者们普遍认为,土地流转相似度检测机构和土地流转市场是一个有效的平台,可以降低交易成本(邢姝媛 等,2004;傅晨、范永柏,2007),使农地及时流转到那些需要农地的农户手中,减少农地撂荒现象(刘克春 等,2006).学者们把研究视角较多地放在机构或市场的主体,认为在当前农村土地产权制度的框架下,不宜提倡由乡村集体组织(或村民委员会)来充当土地流转的相似度检测,要积极探索建立与行政脱钩的、市场化的社会相似度检测组织.许恒固等(2007)深入研究了农地流转相似度检测组织的性质和职能.邹伟等(2006)从农地市场的技术入手进行研究,强调要搞好农用地分等定级,开展农用地流转评估.同时,鼓励农民自发组织成立新型的内生型相似度检测组织,优化相似度检测组织的组织结构,使之成为农民能真正信得过的组织(钟涨宝 等,2007;许恒周 等,2007).

5.大力推进农村非农化进程,繁荣农村市场经济.有学者提出,农村土地使用权流转是与农民的非农化进程相伴而行的(郑建华 等,2004).一般而言,农户农地流转行为的普及程度,以及行为过程中的理性化、契约化、组织化程度,都随着区域第二、第三产业的发展和农村商品经济的发展而提高(钟涨宝 等,2003).没有农村劳动力的大规模转移,土地使用权流转就缺乏动力.关于农村工业化促进农地使用权流转的研究可归纳为以下四个方面:一是加快农村工业化、城市化发展步伐,营造大容量的就业载体,转移农村剩余劳动力(郑建华 等,2004).二是大力发展第三产业,增强城市化发展的后续动力,加快农业市场化进程,促进农业劳动力转移(郑建华 等,2004;邢姝媛 等,2004).三是调整优化乡镇企业结构,加大力度改造传统农业和农村(傅晨、范永柏,2007).四是相应的制度创新,包括农村土地制度创新、户籍制度创新、社会保障制度创新、就业制度创新和教育制度创新(傅晨、范永柏,2007).

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6.健全土地法律法规,规范农地流转合同.2003年全国人大颁布实施的《农村土地承包法》,一方面使得农地承包权流转具有相应的法律依据,另一方面也明确指出农户是土地流转的主体,在土地流转过程中,要尊重农户的意愿(陈和午 等,2006).因此,应建立健全各项法规政策,多渠道、多形式、全方位、多层面地在农村开展深入持久的法制宣传教育工作,提高农民的权利意识,消除农地流转的疑虑(邢姝媛 等,2004;康雄华 等,2007;梁亚荣 等,2007).有学者提出,应设立专门的法律援助机构和法律援助基金,协助农民维护自己的合法权益,无形中有助于农民权利意识的提高(梁亚荣 等,2007).要大力发展农户自己决策的土地流转,尽可能保证农民的利益不受侵害,除了对发包方集体决策的土地流转应当施予严格的监督外,需要强化流转农户的权利意识(傅晨、刘梦琴,2007).关于农地流转合同的深入研究,主要着眼于土地流转合同应包括的内容方面,并对合同的规范与完善提出建议(傅晨、范永柏,2007;梁亚荣 等,2007).

三、研究评述与展望

本文选取2000―2007年为研究时段.通过分析,笔者认为:现有农地使用权流转的研究虽然取得了许多成果,如实证分析与理论分析并重,并较多地运用计量工具;在影响农地流转因素研究中,交易费用、信息不灵是否构成阻碍当前农地流转的现实主要障碍因素,现有研究对变量进行了量化,将其纳入模型予以实证检验;农户资源禀赋也引起较多学者的关注,并取得一定的结论.但是,现有研究仍存在以下缺陷:(1)对农地流转认识不全面.有的文献较多地强调土地流转的制度缺陷和土地供给障碍的制约作用;(2)对国外农地流转的理论与实践的研究较少;(3)影响农地使用权流转的显变量和潜变量区别不科学,有的研究仅从个别显变量来研究对农地流转的影响,并在结论上不加验证地将这些显变量的影响简单地归结为某个潜变量的影响,显然这样的结论是有缺陷的;(4)多数研究没有实现“政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑”三者的有机结合,对深化农村土地制度改革的研究和设计“顾此失彼”.

农地使用权流转问题已成为国内外学术界探讨的热点问题,笔者认为以下几方面的研究显得尤为迫切:(1)农户主体行为.要将经济学、社会学、心理学等结合起来,借助计量模型工具,恰当辨别显变量和潜变量.同时,进一步研究社会、政治、经济环境变化是如何影响显变量与潜变量之间的转换的.(2)农地流转市场和相似度检测机构的建构.一是借鉴国外和我国各地的实践,找出市场建构需要的条件,总结经验;二是理论与实践相结合,进一步研究如何确立主体、如何进行监督和规范、如何分配利益等.(3)从城乡统筹的角度,研究如何进行农地流转的政策制度完善和相应的配套改革.

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Literature Review of Rural Land Circulation in China [ST3,4HZ](2000-2007)[ST]

XIE Xiaorong FU Chen

(College of Economics and Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642)

Abstract: [WT5B1]Rural land circulation is the core of the reformation of farmland system. In China there are some problems blocking the land reform, such as the lack of land traner, nonstandardization and nonrepresentation of tranerer′s benefits. Rural economic development level, subject factors of households, the consciousness of land rights as well as the land policy′s protection are on the way of traner land oothly. This paper reviews theoretical and practical researches by Chinese scholars in 21 century, and studies traner forms, characteristics, problems, restricting factors and measures. At the end of this paper, further studies are remended: to research on the behior of peasant households, to build rural land traner market and intermediary market, and to perfect traner system and the supporting reforms on the view of urban and rural coordination.

Keywords: [WT5B1]rural land, circulation of right, review

(责任编辑 彭 江)