社会抚养费法律性质两重

【摘　要】计划生育是我国的一项基本国策,社会抚养费是目前我国落实基本国策唯一的法律手段.但从理论界到实践界对于社会抚养费的定性,一直争论不休.文章分析了当下社会中对其法律性质的两种论点,并分别在理论和实践中对社会抚养费的法律性质进行分析.

【关 键 词】社会抚养费；行政处罚；行政征收

随着科学发展观“以人为本”理念和人权保障观念的不断深入以及老龄化社会的发展,计划生育问题再次成为社会和公众关心的热点.社会抚养费制度作为计划生育政策推行和保障的一项重要的措施,其法律性质应当如何界定?是要理解为行政处罚?行政收费?还是个人对社会的一种补偿?学者和群众对此众说纷纭.笔者通过查看资料并结合有关司法案例得出其行政处罚和行政征收两个观点,并分别在理论和实践层面的深入分析.

一、行政处罚论

(一)理论层面

从概念上讲,“行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的.依法对行政相对人违反行政管理法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为）,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为.”从种类上说,财产罚作为行政处罚之一,是指“特定的行政机关或者法定的其他组织强迫违法者交纳一定数额的金钱或者一定数量的物品,或者限制、剥夺其某种财产权的处罚.”包括罚款和没收两种形式.

在社会抚养费的法律性质这一问题上,行政处罚论认为,社会抚养费实质上是对公民不符合法律法规的生育行为的一种经济限制,这种限制就是行政处罚财产罚范畴中的罚款.笔者认为,从社会抚养费的历史变迁和立法者意图中,可看出他们对社会抚养费持否定评价,尽管没有明确说明属于行政处罚,但也有其存在的理由.大致总结如下几个方面：

第一,社会抚养费的历史沿革变迁带有明显的罚款迹象,计划生育政策与法律层面实质变动不大.社会抚养费是由地方计划生育条例中的“计划外生育费”改名而来,无论名称还是性质,社会抚养费都与计划外生育费截然不同,但很多群众仍然认为性质是一样的.究其原因是人们将超生所缴纳的费用俗称为超生罚款.

第二,社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓的计划生育的义务,是对公民不规范生育行为的一种否定态度,具有处罚色彩.《社会抚养费征收管理办法》（2002）第2条规定公民应当履行计划生育的义务,而社会抚养费征收的依据在于公民不符合《中华人民共和国宪法》第49条规定的公民有实行计划生育的义务,同时也不符合《人口与计划生育法》第18条规定生育子女的公民按规定的标准可以以一定的金钱给付义务.社会抚养费就是为了惩戒违反人口与计划生育法的规定生育子女行为,而行政处罚正是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁,是对法律禁止行为的一种应当承担的法律责任,因此社会抚养费的征收明显具有制裁性,可以认为它是一种带有明显行政处罚性质的行政行为.

第三,社会抚养费征收行政行为裁量性较大,与行政处罚具有极大相似性.行政征收一般属于羁束行政行为,而行政处罚一般属于裁量行政行为.但《社会抚养费征收管理办法》第3条规定：社会抚养的征收标准,分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律法规规定生育子女情节,确定征收数额,社会抚养费的具体征收标准由各地规定.而各地在规定的时候,都设定了较大的裁量空间.如陕西省《人口与计划生育条例》规定的社会抚养费征收幅度为“三倍以上六倍以下”,山西省《人口与计划生育条例》规定“对再生育子女的,加重征收”.

(二)实践层面

在社会实践中,作为计划生育法律和政策的执行机关,行政机关和计生部门的确应当对社会抚养费的性质有非常清楚的认识.但在具体的实践中,对社会抚养费的征收仍然采取“行政处罚决定书”的形式,并按照《行政处罚法》的规定来进行.例如,杜某、何某1993年结婚,1994年7月生育了一女孩.夫妇二人在不符合当时《河南省计划生育条例》规定的二胎生育条件的情况下,1995年12月又超生一男孩,并在户口登记时,将两个孩子登记为双胞胎.2007年年底,洛市X区计生部门接到群众,对杜某、何某超生二胎的情况进行调查.调查过程中,杜某、何某承认超生,但辩称已经受到过计生部门的处理,根据《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则,X区计生部门不能再向其征收社会抚养费.

从具体审判案例出发,一些法官在具体审判书中的用语,也表明在实务部门眼中社会抚养费定性为行政处罚.在槐永宏等不服石林彝族自治县计划生育局行政征收案件中,熟悉社会抚养费历史的法院法官在判决的解说中明确指出,“对违法生育行为的制裁经历了20世纪80年代的‘超生罚款’,至90年代的‘计划外生育费’,2001年12月29日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定为‘社会抚养费’,上述名称虽然不同,但性质是相同的.”

另外,在征收事件中还出现了群众与计生部门工作者讨价还价的现象,这些都偏离了一般群众对行政征收的理解,更容易将其理解为一种行政处罚.

二、行政征收论

(一)理论层面

与行政处罚说的观点不同,行政收费说认为,社会抚养费是一种行政征收行为,很显然,行政征收和行政处罚是两种截然不同的行政行为.行政征收是指行政机关根据法律的规定,以强制的方式无偿向相对人征集一定数额的金钱或者食物的行政行为,其征收对象是富有法律所规定的交纳义务的相对人,目的是保证国家和公共利益的需要.而在具体范畴上社会抚养费的征收应当属于行政收费.“行政收费是指行政主体在履行社会、经济、技术和自然资源的管理和监督职能时,依据法律法规的规定,以强制方式无偿取得行政管理相对人的财产所有权的一种具体行政行为.”行政收费具有以下特征：第一,它属于一种具体的行政行为,因此具有单方性、强制性、无偿性等具体行政行为的特征；第二,行政收费的本质是由国家强制力保障实施的,它是以一种强制方式无偿取得行政管理相对人的财产所有权；第三,行政收费的取得并不是以相对人的违法行为为前提,相反,它仅仅是以行政管理相对人负有交纳货币的行为为前提,因此,它有别于行政处罚；第四,行政征收的目的是平衡公民之间的利益分配,调节公共资源的合理利用,促使社会的和谐和全面协调可持续发展.将社会抚养费定位为行政收费的性质是当今学界的主流.主要原因在于：

首先,社会抚养费征收行政相对人并未违反强制性法律.他们认为,表面上看来是违反了《人口与计划生育法》第18条规定,但是两种违法是有本质不同的.从国家层面上来说,计划生育是行政规划的一种,行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先综合的提出有关行政目标,事先制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所需要的各种政策性大纲的活动.从国际社会看,各个国家也推行计划生育,但都不以国家强制力实施,只是赞同以教育宣传等非强制性方式推行.我国也不例外.“中国在推行计划生育时,坚持国家指导和群众自愿想结合的原则,计划生育涉及所有的家庭,在中国这样一个人口大国,没有群众的理解支持,是不可能实施计划生育的.计划生育在坚持以宣传教育为主的同时,政府也采取一些必要的经济和行政措施作为辅助手段,无论是经济还是行政的限制措施,都是在法律范围内进行的,都是为了教育.”因此,认为计划生育是一种非强制性的措施,不能以国家强制力保障实施,也不会是行政处罚.

其次,社会抚养费的理论依据是超生者获得了比一般人更多的利益.行政收费起到均衡社会公共负担的作用.政府的运行是全体人民所维持的,因此所有的公民在公共物品的使用上也应该是相等的.如果有人享受了政府额外的怎么写作或者从政府中取得了更多资源,应当抵偿政府为其提供的怎么写作、管理的支出,这样才能显示出社会公平.1992年全国人大法工委明确了计划外生育费是行政性收费项目.计划生育的推行是为了使人们的发展与经济、社会、资源、环境相协调,收取社会抚养费的最重要的依据就是超生儿占用了更多的社会资源.在实践中,也体现出社会抚养费行政征收的补偿理念.

再次,在一些文件或者书籍中,都普遍默认为是行政征收.例如,北京大学法学院教授湛中乐在其《权利保障与权力制约》一书中指出：社会抚养费的性质是不符合法律法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费,它是推行计划生育基本国策的一项重要措施.同样的,国家计生委司长江亦曼在《解读社会抚养费》中也指出：随着国家法治建设的逐步完善,根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,在计划生育工作中采取的经济限制措施不应界定为行政处罚的罚款,不属于《中华人民共和国行政处罚法》的调整范围.此外,在相关的文件中,也不难看出社会抚养费对其行政收费性质的界定.《2002年全国性及部门和单位行政事业性收费项目目录》中,人口与计划生育一栏中社会抚养费已被列入其中,这表明在社会抚养费的性质界定上,部门已明确了它的行政收费性质.

(二)实践层面

在2005年湖南省长沙市岳麓区人民法院审理的超生儿死亡一案,对于超生儿死亡是否应该征收社会补偿费,《行政诉讼法》及《若干解释》均无明确规定.《中华人民共和国人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》对出现类似情形后社会抚养费是否停止征收亦没有明文规定,这需要法院从立法的本意及精神来分析.最终岳麓区人民法院经审理认为,社会抚养费是对不符合法律法规规定超计划生育的公民,因其超生子女将参加的社会义务占用资源而应当给予社会相应补偿的一种行政性收费,目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制,以调节社会资源的合理利用和环境保护,建立正常计划生育工作秩序,因此,人民法院在审查此类案件时,除了审查行政机关作出的具体行政行为是否合法外,还需要对该具体行政行为生效后申请人民法院执行时的具体行政行为的事实依据是否客观存在进行审查.本案中,随着超生小孩的死亡,其事实上不再占用社会资源,增加社会负担,望城坡街道办事处在行政决定书作出的事实依据发生变化后未适时改变原行政决定,其仍征收社会抚养费与法规的原意不符,为维护当事人的合法权益,经合议庭合议,对望城坡街道办事处申请执行的征收社会抚养费决定一案,作出了不予执行的裁定.

以上案例被上诉人所交纳的费用性质是社会抚养费,该费是对超计划生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费,　具有补偿性和强制性的特点.

在实践层面上还可以看出,社会抚养费征收没有两年的时效约束.有无两年的时效约束是社会抚养费性质为行政征收或者行政处罚的一个判断依据.2007年湖北省计生委公布的该省历史上征收的最高的社会抚养费记录就是16年才征收的：湖北孝昌县龙腾水泥厂董事长历少卿因生二胎上交76万社会抚养费.他是在第二个孩子16岁被人的,当时他的年收入是25.6万,依据湖北省人口与计划生育条例规定,由于他的实际收入高出平均水平,因此要按照实际收入的3倍进行征收.实践证明社会抚养费的征收长于两年,甚至还是无限期被追究的,因为一直在占用着社会的资源.

三、结语

通过对社会抚养费两重论分析,目的在于让关注社会抚养费的研究者更加深入全面了解社会抚养费存在的两重性质,明确社会抚养费的性质和功能,使它成为一个科学合理的理论.

笔者认为,社会抚养费定性应坚持行政收费论,摒弃行政处罚论,唯有如此,才能改变传统的管理观念,取消不合理的制度规范,才能摆脱质疑,走出战略思维,并将其转化成一个人文关怀与贯彻法治理念人权保护的机制.

社会抚养费终归是中国人口发展过程中一个阶段性的产物,,其对遏止人口过度增长起到的作用具有一定的限度,这是由其本身的性质和功能决定的.社会抚养费作为一种对国家和社会的经济强制补偿措施在保护公民的生育权、平等权实现方面具有很大的局限性.因此,必须将视野转换到其制度建构和法律规范上来,比如,其征收对象,程序或者裁量控制执行等方面问题上来,才能使社会抚养费充分发挥其所应有的作用.

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