行政审判中的司法建议

摘 要：司法建议制度作为监督政府行政机关的一种重要的方式,在当今社会发挥着日益重要的作用.近些年来,随着对司法建议的重视程度越来越高,人民法院发送的司法建议书也逐渐增多,这对监督行政机关依法行政起了很好的监督作用.虽然司法建议的地位举足轻重,但是其中仍然存在令人忧心的问题.所以本文通过对行政审判中司法建议概念的分析,以及设立司法建议的重要性研究,从我国司法建议的现状出发,旨在提出一套行之有效的司法建议制度,从而完善我国的司法救济理论.

关 键 词：行政审判；行政诉讼；司法建议

中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1006-026X（2012）03-0000-01

在现在任何一个法治国家的权力运转与配置中,立法权、行政权、行政权必然相互分开,以防止权力过于集中而带来的专制集权,同时三者又相互制衡,防止权力的败坏和滥用.在现代社会,随着行政权的不断扩张,对行政权的有效制约已然成为日益重要的研究课题.其中,通过司法权的设置,即通过司法权透过个案制约行政权已经纳入学者的研究视野,这就使处于边缘化的法律规范即行政审判中的司法建议制度变得越来越重要.2007年,随着《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法怎么写作的通知》的发布,社会上对司法建议的关注度越来越高,并且司法建议也广泛在人民法院的审判中得到应用.

一、行政审判中的司法建议的概念

行政审判中的司法建议是指人民法院在审理行政案件过程中发现的,与案件有关但是不宜由法院直接处理的问题,向有关国家行政机关提出建议要求其处理的活动.我国《行政诉讼法》第65条第三款第三项“行政机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以采取以下措施:等(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议.接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院.”1这一条款明文规定了人民法院在行政审判中的司法建议制度.但是关于司法建议制度的性质以及效力等问题法律界和实务界并没有达成一致意见.笔者认为行政审判中的司法建议是解决诉讼之外的问题,是人民法院审判权的延伸,而不是解决诉讼问题本身.

二、行政审判中的司法建议的必要性

然而当今社会对于司法解决社会纠纷的正当性无人怀疑,但是对于司法机关通过司法建议的形式督促行政机关改变有瑕疵的行政行为的正当性,很多人心存狐疑,认为此乃司法权侵入行政权,违背了三权分立的宪政原则,然而此种思想误解了三权分立的思想.行政权与司法权之间并没有一条不可逾越的鸿沟,两者之间可以在各自保有自己的权力运作的同时,也可以达到一定程度上的融合.对政府来说,司法监督是很重要的一种监督形式.而司法建议,又是司法监督的重要实现形式.司法建议因为是从教训中得出来的,所以具有很强的针对性,实际作用不容忽视.

人民法院作为行政法制监督主体,其主要监督方式一是通过行政诉讼对具体行政行为的合法性进行审查,撤销违法的具体行政行为,变更显失公正的行政处罚行为,以实现其监督职能.二是通过司法建议的方式,建议行政机关纠正不属于人民法院撤销范围的违法行政行为,和建议处分在违法行政行为中有过错的国家公务员.人民法院利用司法建议进行行政法制监督是我国宪政制度的体现,是司法权与行政机相互配合、相互制约的反映.强调司法的行政法制监督是为了保证国家行政权力运行的合法性,防止行政权力的滥用.随着社会的发展,行政权力越来越强大,如果膨胀发展的行政权力不受制约,就极易损害相对人的权利,妨碍社会的发展.因此必须对其进行制约、控制,“司法控制是近现代国家普遍设立的一项重要的法律制度”,2司法建议正是国家司法机关进行行政法制监督的方式之一.

三、司法建议的现状

近年来,人民法院司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法怎么写作手段,对于促进社会安定与和谐,增强全社会法律意识,建设法治社会,发挥了重要作用.但是,作为审判职能的延伸,由于法律规定粗疏以及现行司法体制等方面原因,司法建议工作在各地法院开展得并不平衡.

首先,司法建议石沉大海现象.近年来,伴随着对司法建议越来越重视,法院发出的行政性司法建议书越来越多,但是面对强大的行政机关,司法建议书的反馈信息数量相对较少.

其次,司法建议书滥用现象.一些法院在发现了司法建议书的好处之后,直接越过行政相对人向行政机关发出司法建议书,改变本案中违法的具体行政行为,以阻却行政诉讼的继续进行,从而使原告不得已撤诉.

最后,从法院角度看,司法建议书质量不高,建议对象混乱,法院的重视程度不够,从而是司法建议书的规范制作没有达到应有的要求.

四、司法建议制度的完善

司法建议是伴随着中国的国情而不断产生发展的事务,它是在中国特有的法院文化产生发展起来的,也反映着中国的法院文化.北京大学法学院教授姜明安认为“司法建议是一项有中国特色的制度”3；虽然,司法建议在我国还没有形成一套行之有效的制度,但是随着我国法治建设的不断推进,司法建议必将在和谐社会的建设中发挥强有力的作用.

1、司法建议理念的更新.中国的历史国情决定了行政机关的权威思想,这就使的行政机关漠视司法机关的司法建议,置之不理的现象时有发生.因此在我国,司法机关和行政机关应该重塑司法建议的理念,尤其是行政机关工作人员,要以认真严肃的态度对待司法建议书,从而做好自己的本职工作.

2、完善司法建议的内容,规范司法建议的形式.各级人民法院发出的司法建议书格式各样,这有损于法院的权威,所以最高人民法院应该制定统一的司法建议书的制作和发送程序,对司法建议书的格式、内容的审查、发送的主体、送达与反馈等,每一环节都做出详细的规定,使司法建议真正做到规范化、制度化.

3、建立司法建议回复反馈制度.司法建议要明确被建议行政机关回复的具体期限,被建议单位收到司法建议后,应按照建议进行调查、研究、处理,并及时书面反馈给人民法院,对于被建议单位对司法建议有异议的,应将异议情况在规定期限内以书面形式回馈人民法院,以示尊重,从而避免司法建议石沉大海的现象.

4、建立对司法建议不作为的配套措施.行政机关对司法建议不进行调查、研究、处理的,人民法院可以向上一级主管机关或纪检监察部门提出司法建议,如果仍然不进行调查、研究、处理的,应报同级党委和人大.其他非行政机关出现此类情况的,人民法院应向被建议单位的行业协会、主管部门提出司法建议.

五、结语

在行政审判中的司法建议中,法院可以主动通过司法建议要求被告改变违法的具体行政行为,但是应该注意的是,法院对一些不应当介入的事项应该保持一定的距离,谨守司法权与行政权的界限,因此法院绝对不能主动改变行政机关的具体行政行为,否则一旦被告接受了此种行为,后果将不堪设想.