呼唤全国国土规划

摘 要：今日中国,资源环境瓶颈严重,空间开发布局无序突出,城镇和工业发展空间过度扩张,基础设施重复建设,这与国土规划的落后有关：作为国家最高层次的空间规划,全国国土规划缺位,地方国土规划推进缓慢,省级国土规划试点不到全国的1／3,区域性国土规划呼声强烈,但迄今无实质性进展.近千万国土、十几亿国人如何发展,如何与自然和谐,一大基础甚至重中之重是加快编制全国国土规划纲要,构建完善的国土规划体系,充分发挥国土规划的调控作用.

一、新中国国土规划工作回顾

1、新中国前30年国土规划工作的变迁和进步

中国国土规划的思想、实践可谓源远流长,但现代意义上的国土规划的产生却比国外晚了大约半个世纪.纵观新中国成立以来的国土规划历程,可划分为20世纪50年代的期、60－70年代的低潮期、80－90年代的期、20世纪末前后的低潮期、21世纪前10年里试点期四个大的发展阶段.

新中国第一个五年计划,就明确要求在全国各地适当地提高工业生产力,使工业接近原料、燃料产区,并满足国防要求,以逐步地改变生产力布局的不合理状态.1956年4月,主席在《论十大关系》中,阐述了充分利用沿海工业基地与大力发展内地生产的关系等诸方面问题.成为以后很长一个时期国土规划工作的指导思想.

1956年至1957年进行的国土规划,以五年计划为依据,并围绕其中的骨干项目进行建设布局,这对当时的经济起到了推动作用.当时为加强对新工业区和新工业城市的建设,主要是围绕156项重点建设项目,在项目比较集中的地区开展了以联合选择厂址为内容的国土规划工作.1956年3月,国家建设委员会作出《关于开展区域规划的决定》,同年5月,国务院常务会议通过了《国务院关于加强新工业区和新建设工作几个问题的决定》.根据这一历史性的决定,当时,国家建设委员会拟定了《区域规划编制和审定暂行办法(草案)》,决定了国土规划的任务和重点开展地区(综合发展工业的地区、修建大型水电站的地区和重要的矿山地区).随即建设部城市设计院、建筑科学院均先后成立了区域规划室,进行国土规划工作.接着在各省(市)开展了国土规划工作,掀起了中国国土规划的第一个.

在1958年至1960年“大跃进”期间,中国各地基本建设大量上马,中小型企业遍地开花,国土规划曾一度在贵州、四川、河北、辽宁、吉林、山东等许多省区广泛地开展.1960年初,国家建设委员会在辽宁省朝阳市召开了国土规划经济交流会.但是随后不久,由于一些原因,国土规划工作受浮夸风影响出现了脱离实际的弊病.后来,随着基本建设的大量压缩和调整,国家主管国土规划的职能部门也被撤消.经三年调整,经济形势有所好转,但政府决定,在第三个五年计划期间,要加快内地工业发展步伐,生产力布局的主要目的是备战,这样,当时就片面强调了新建企业要“靠山、分散、进洞”.随即又进入十年,以至于前后有近20年时间.中国的国土规划工作基本处于中断状态.直到1978年十一届三中全会召开以后,“山、散、洞”的生产力布局才得到根本性改变.

2、1978－1997年间的国土规划工作

改革开放初期,随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开,建设无序、资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益加重.针对当时的情况,党和国家领导人提出要开展国土整治与国土规划工作.1981年4月2日,书记处第97次会议作出决定：“国家建委要同国家农委配合,搞好我国的国土整治.建委的任务不能只管基建项目,而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发,要搞立法,搞规划.国土整治是个大问题,很多国家都有专门的部管这件事,我们可不另设部,就在国家建委设一个专门机构,提出任务、方案,报国务院审批.总之,要把我们的国土好好管起来.”这是第一次就国土规划工作做出明确指示.同年10月7日,国务院批准在国家建委设立国土局,并要求各省(区、市)有领导、有步骤地开展国土规划工作.

1982年3月,国家建委在京津唐、湖北宜昌、吉林松花湖、浙江宁波沿海地区、新疆巴音郭楞蒙古自治州、河南豫西六个典型地区开展国土规划试点.同年4月,国务院决定由国家计委主管国土工作.1984年7月,国家计委出台《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》.此后,国土规划在全国各省(区、市)和重点区域全面展开,并推进到地市和县级行政单位.1985年3月,国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》.1987年10月,国家计委完成《全国国土总体规划纲要》(试行稿),并于1990年2月形成《全国国土总体规划纲要(草案)》(以下简称《全国纲要》).

据不完全统计,到1993年底,全国已有30个省(区、市)、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作.金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区、以山西为中心的能源和重化工基地等区域分别编制了跨行政区国土规划.长江、黄河、淮河、松花江、辽河、珠江、海滦河等流域编制了流域整治规划.

同时,土地利用总体规划、城市规划、流域规划、区域开发规划等也相继编制,国土空间规划体系初具雏形.如城乡建设环境保护部在1984年组织编制了全国城镇发展布局战略要点,国家土地管理局于1987年组织编制了《全国土地利用总体规划(1986－2000年)》.

由于多种原因,除《金沙江下游地区国土规划》,《山东省综合国土规划》外.《全国纲要》以及其他要求报国务院审批的国土规划未能正式批复.但规划提出的许多建议和设想被采纳,在实践中发挥了重要作用.

3、1998年以来的国土规划工作

1998年,国土规划职能由国家计委划转国土资源部.这一时期,国土规划工作所处的宏观背景发生了较大变化,资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐,粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出,国土规划任务更加艰巨.党、国务院更加重视国土规划工作,党的“十七大”报告明确强调要“加强国土规划”.

2001年8月,国土资源部决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作.2003年6月,决定在辽宁、新疆开展国土规划试点.2004年9月,广东省也被纳入国土规划试点.目前,深圳市、天津市、辽宁省和广东省国土规划编制工作已经完成,福建、重庆、广西、山东等省市和湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、河南中原城市群等区域正在积极筹备开展国土规划编制工作.

从已开展国土规划试点工作的地方看,省(市)人民政府十分重视国土规划,注重发挥规划对人口、资源、环境的统筹协调作用,以全面协调可持续发展为根本出发点,以优化国土开发格局和合理配置国土资源为主要目标,突出时代特色和地域特征.

在试点工作的基础上,2004年初,国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究,分析了改革开放以来国土开发的变化,以及影响未来20年国土开发格局的基本因素,重点针对国土开发和建设布局无序乃至失控、空间开发不协调、区域发展不平衡等问题,提出了未来国土开发的目标、空间格局和保障国土空间安全的支撑体系.

二、改革开放以来国土规划工作的成效

1、基本摸清了国土资源总体情况

20世纪80年代以来,与国土整治和国土规划工作相适应,开展了全面系统的资源考察和调查评价,获得大量的国土资源基础信息,初步摸清了国土资源家底,为国土开发、生产力布局和区域发展奠定了重要基础.

开展了全国土地资源调查.1984～1996年开展了第一次全国土地调查,首次摸清了全国土地资源家底；2007年,组织开展第二次全国土地调查,计划2009年底结束,此次调查将全面查清全国土地利用状况,掌握最新土地资源基础数据.此外,还开展了全国水资源、草地资源、森林资源、海岸带、土地沙漠化和湖泊资源等资源环境调查.

开展了重点整治区域专项调查,主要包括黄土高原、南方红壤山区、黄河中游水土保持调查,华北平原与长江中下游平原土壤调查,西北治沙、亚热带东部丘陵山区等资源环境动态变化的调查评价和技术试验示范,提出了治理改造方案.

开展了重点开发地区国土资源综合考察,包括新疆、四川、云南、贵州、广西、重庆等地区国土资源开发的综合评价,并在此基础上提出地区发展战略和产业布局建议.

开展了国土资源大调查.1999年开始,开始进行基础性、公益性和战略性国土资源综合调查评价,计划2010年完成.这将深化基础地质工作程度,加强土地利用状况调查评价与监测,进一步摸清全国矿产资源潜力,提高重点地区地质环境与灾害预警水平,建立较为完整的国土资源信息化体系.

2、初步构建了综合规划与专项规划相结合的规划体系

从20世纪80年代初开始的国土规划编制工作,到90年代中期,除完成《全国纲要》外,各省区市、大部分地市、1／3的县市都组织编制了国土规划.《全国纲要》提出了按“T”字型主轴线进行重点开发与布局的国土空间开发战略,以及19个综合开发重点地区和城市化及城镇格局等设想.力图解决快速发展中面临的经济布局,城市发展、资源利用和生态环境保护等重大问题,对其后20多年的国土开发和区域发展实践产生了重大影响.经国务院批准的《山东省综合国土规划》,提出了区域开发整治方向、生产力布局和重大整治措施,确定了两个中心、五条产业带、六个经济区、七个特别开发整治地区的国土开发总框架,对促进山东省全面发展发挥了重大作用.

对国土开发矛盾比较突出的一些地区,如京津唐地区、金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区和攀西一六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区等,组织开展了跨行政区国土规划.

在专项规划方面,先后组织编制的三轮全国土地利用总体规划、两轮全国矿产资源规划和地质灾害防治规划、水土流失治理规划、盐碱地治理规划、黄土高原治理规划、七大江河整治开发规划等,对合理开发利用土地资源、矿产资源、水资源等发挥了重大作用.

3、为制定和实施区域发展政策提供了重要依据

《全国纲要》等规划成果提出的一系列国土开发重大战略,对制定区域发展战略和政策发挥了重要导向作用.

《全国纲要》提出的“继续大力发展东部沿海地带,积极开发中部地带的能源和各种矿产资源,加快西部地带资源条件和经济基础较好地区的开发与建设”的战略设想,对于制定推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展等区域发展战略,优化生产力布局提供了重要参考；“沿海、沿长江、沿黄河空间开发结构战略”,对确定经济特区与沿海开放城市、合理配置区域重大基础设施和指导珠三角、长三角和京津冀都市圈建设起到了积极作用；“19个综合开发重点地区”的划定,对于促进重点经济区发展、重大能源和矿产基地建设和边远地区开发发挥了指导作用,近期编制的主体功能区规划方案提出的优化开发和重点开发地区仍然基本维持了原有的重点区域部署.

区域和地方国土规划中提出的一些构想也得到了有效实施.如京津唐国土规划中提出的“将工业和城市的发展向滨海地区推进”的战略,促进了京津唐沿海地区发展；提出严格控制首钢等重化工业的扩建,将其转移到唐山滨海发展的意见,最终得以实施.近年,天津市国土规划试点提出的“建设工业多样化与综合化的滨海新区”,对推动将天津滨海新区纳入国家战略层面起到了重要作用；辽宁省国土规划试点提出的“沿海五点一线战略”,目前正加快实施.

4、促进了重要国土资源的合理开发和保护

《全国纲要》在科学判断国家经济发展趋势和人口数量变化的基础上,明确了“合理开发、充分利用、科学治理、妥善保护”的国土资源开发利用总方针,确定了耕地、水、矿产等重要资源开发的规模、布局和时序,成为制定资源开发保护政策的重要依据,有效保障了粮食安全和社会稳定,促进了经济社会可持续发展.

在耕地保护方面,提出正确处理“一要吃饭,二要建设”的关系,确保耕地面积到2000年不低于19亿亩,2050年不低于18亿亩.

在能源和矿产资源开发利用与保护方面,提出了开发与节约并重的方针；能源开发,要以煤为主,积极开发石油、天然气和水电,有计划发展核电,并积极推广应用太阳能、风能等；矿产资源开发,要加快中西部矿产资源富集地区建设,加强地质勘探,增加后备资源,注重规模效益,限制高原材料、高能耗、高成本的小企业发展.

在水资源开发利用方面,提出合理开发和有效利用水资源已成为关系经济和社会发展全局的重要战略问题,要狠抓节水、努力降低耗用水量、积极利用各类水源、制定缺水地区分水方案、实施跨流域调水等政策措施.

5、促进了国土生态环境的改善

《全国纲要》提出开展长江、黄河等大江大河的防洪治理,组织实施黄土高原、长江上游地区、南方丘陵地区、北方土石山区等水土流失治理,开展北方地区沙漠化治理,做好生态退耕还林还草,组织开展山区综合开发整治、小流域治理、草原开发治理、沙荒地治理和滩涂资源综合开发利用试点.通过实施《全国纲要》及相关规划,改善了国土生态环境,促进了经济建设与资源环境的协调发展.

6、为国家重大建设项目的实施提供了科学基础

《全国纲要》提出了一系列促进国土空间开发的重大建设项目,主要包括南水北调跨流域大规模调水工程、长江三峡水利枢纽工程、京沪高速铁路、宝钢等千万吨级钢铁基地项目、西煤东运新铁路通道、京九等重要铁路干线等.这些项目的部署和实施,在促进资源的跨区域配置、构建高速交通运输体系、培育经济增长极等方面发挥了重要的作用.

以水利工程为例,长江三峡水利枢纽工程就是基本按《全国纲要》所做的规划设想实施的.《全国纲要》还提出,根据水资源分区进行跨流域调水,是解决地区间水资源严重不平衡的重要手段,论证了南水北调(东线、中线、西线)、引江济淮、引松济辽等跨流域调水工程的可行性.

三、当前国土规划工作存在的不足

1、国土规划编制工作总体上滞后于经济社会发展进程

中国综合性国土规划在20世纪80年代全面开展,并在经济社会发展中发挥重大作用,但在90年代中期以后,由于体制转型等原因出现停滞.国土资源部成立以后,虽然开展了大量理论研究和试点探索,但总体上仍落后于改革发展进程.

中国在经济社会高速发展过程中,同时出现了空间开发无序、区域发展失衡、城乡发展差距拉大、经济社会发展与资源环境矛盾尖锐等问题.相对于经济社会发展新阶段的新要求、国土空间剧烈变化及其存在的突出问题,国土规划工作亟需提到政府工作的重要日程,规划理念、内容、方法、手段等需要探索创新.

无论从工作覆盖面还是工作深度上看,当前国土规划工作远远不能适应经济社会发展需要.作为国家最高层次的空间规划.全国国土规划缺位；地方国土规划推进缓慢.正在开展的省级国土规划试点不到全国的1／3；开展区域性国土规划的呼声强烈,但尚无实质性进展.综合性国土规划缺位也导致众多涉及空间开发利用的专项规划缺乏统筹协调.

2、国土空间规划体系不够完善

综合性国土规划远远滞后,导致相关规划在内容和职能上缺乏衔接,甚至严重冲突,规划体系亟待完善.在国家层面,全国国土规划纲要尚未编制,但近年来有关部门却组织编制了许多涉及空间开发利用的规划,如主体功能区规划、区域发展规划、城镇体系规划、生态功能区划、海洋功能区划、土地利用总体规划、矿产资源规划、重大基础设施规划等.这些规划,在促进区域城乡协调发展、合理配置资源、保护生态环境等方面发挥了积极作用.但是,各类规划之间也不同程度地出现了职能不清、内容重叠,甚至互不协调等问题,影响到规划的科学性和执行力.

在地方和区域层面,各地近年来编制了大量规划,但受地方利益和部门行业利益影响,这些规划在内容和职能上的重叠交叉、矛盾冲突更加严重.据有关机构统计,有的省份编制的省级各类规划多达100多个,其中不少规划存在内容重复、安排冲突等问题.尤其值得注意的是,许多地方规划由于缺乏国家规划控制,加之地方保护主义严重,只注重眼前利益和局部利益,助长了重复建设、恶性竞争和资源环境破坏,有的不惜损害相邻地区利益.由于缺少跨行政区国土规划,一些重要流域、大都市连绵区、城镇群地区、海岸带地区以及重要资源富集地区,在开发建设部署上缺乏统筹规划,各自为政,加剧了资源浪费和环境恶化.

3、规划理念和内容未能适应经济社会文化诸方面发展的要求

规划理念上重经济增长,对社会发展特别是民生问题关注不够.随着科学发展观的提出,越来越多的规划开始涉及社会、文化和生态环境问题,但不少规划相关安排流于形式,对经济增长,有目标、有指标、有项目、有措施,但对涉及资源环境保护、公共怎么写作、公益事业等安排,往往较为空泛,缺乏可操作的具体措施.

规划内容上越位、缺位和错位同时存在.有的规划内容庞杂,无所不包,对本该由市场机制发挥作用的领域干预过多；有的规划重建设、轻保护,对市场调节失灵的领域缺乏调控引导；有的规划在项目安排上详尽罗列,但忽视资源环境承载力的分析评价；有的规划定位不清,随意扩大职能范围,造成相关规划之间交叉错位.这些问题的存在,不仅造成规划体系混乱,而且制约国土空间有序开发和城乡建设健康发展,影响科学发展观的贯彻落实.

4、国土规划的调控作用有待强化

现行涉及空间开发利用的各级各类规划未能充分发挥空间统筹和管控作用.改革开放以来,资源环境瓶颈制约日益严重,空间开发布局无序问题日益突出,城镇和工业发展空间过度扩张,基础设施重复建设问题日益凸显.产生上述问题的原因,主要是我国外延扩张的经济增长方式没有根本转变,同时也与相关规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用未能有效发挥密切相关.比如,1981年至2007年,全国人口城镇化水平由20.2％上升到44.9％,同期城市建设用地面积由6720平方公里增长到36352平方公里,增长4.4倍.城镇用地扩张明显快于城镇人口增长,这主要是由于地方政府随意扩大城市规划建设用地规模,同时也与缺乏上位国土规划、相关规划调控不力直接相关.各类开发区随意设立、基础设施盲目重复建设等现象普遍存在,也反映出规划的空间统筹和管控作用有待加强.

随着经济持续快速发展,工业化、城镇化进程加快,人口和基础产业在空间上集聚的趋势将更加明显,资源环境的压力将持续加大.为保障我国未来国土安全和资源持续供应,促进东西部地区均衡发展,除了完善现行相关规划空间管控作用外,需要大力加强国土规划工作,切实发挥国土规划对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用.

四、推进国土规划工作的建议

第一,加快推进全国国土规划的编制.推进国土规划工作,重中之重是加快组织编制全国国土规划纲要,指导全国国土空间开发战略布局.并为开展地方各级国土规划和区域性国土规划编制、完善相关专项规划提供依据.全国国土规划纲要是具有战略性、综合性、基础性和约束性的最高层次空间规划.

第二,构建完善的国土规划体系.在加快编制全国国土规划纲要基础上,全面推进各级各类国土规划的编制工作,要构建层级合理、职能明晰、重点突出、衔接统一、运作高效的国土规划体系.省级以下地方国土规划工作和跨行政区的国土规划工作,都要在上级国土规划的控制和指导下展开.

第三,充分发挥国土规划的调控作用.总书记在2005年人口资源环境工作座谈会上曾指出：“要充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用”.在社会主义市场经济不断发展的条件下,充分发挥国土规划的宏观调控作用,增强规划空间控制性,克服和弥补市场机制的不足.大力加强国土规划工作,并充分发挥其对调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用,这就是在国土规划工作中贯彻科学发展观的首要内容.

第四,搞好与相关规划的协调衔接.在现有各级各类规划职能关系未能理顺、规划内容重复交叉严重的情况下,既要加快国土规划编制,强化国土规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用,又要加强国土综合规划与相关规划的协调衔接,形成调控合力.首先,要做好与经济社会发展规划的衔接,两个规划同为落实国家现代化发展战略的最高层次规划,二者具有互补作用.其次,要做好与主体功能区规划、城乡规划、基础设施规划、土地利用总体规划等规划的衔接,各类规划在空间安排上,必须服从国土综合规划的总体部署.

第五,切实加强国土规划工作的组织领导.国土规划是政府的一项重要职能,涉及领域广、协调难度大,必须坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方式.对于全国国土规划纲要的编制,建议建立全国国土规划纲要编制工作领导小组或跨部门联席会议机制,由国务院领导挂帅,国土资源部会同有关部门负责具体组织.

(责任编辑：杜建国)