行政改革成功的关键

内容摘 要行政职能转换的目的是在提高行政效率的前提下,实现行政手续的简便化,以及在风险可控前提下实现行政规制的缓和与取消.前者是通过简政放权来降低制度成本,激励创新和创意,让市场提供更多的产品和怎么写作,提高国民福利.后者重在增强市场配置资源的效率,提高竞争力.在考察国际经验的基础上对行政职能改革的路径和方法展开分析,比较行政职能的类型及风险,可以得出：行政职能转换的基础和前提是信息公开和信息对称,风险可控的制度保障是第三方评价体系.行政改革并非是一句空喊的理想或靠一时的热情就能实现,针对不同领域和产业进行科学的测算,并制定具体可实施的方案,方是改革成功的关键.

关 键 词行政职能转换第三方评价市场竞争信息对称制度成本

按照党的十八届三中全会的精神,我国全面深化改革的关 键 词之一是行政职能转换,即从现有的政府事前审批转变为事后监管,从目前政府过度行使市场的职能转变为政府让位市场、促进市场配置资源的新陈代谢效率.2013年5月以来,我国在取消和下放行政审批项目方面向前迈出了决定性的一大步,在今年3月十二届全国人大二次会议开幕会上,李克强总理在政府工作报告中再次强调年内要取消和下放行政审批事项200项以上,以推动深化投资审批制度改革,取消或简化前置性审批,充分落实企业投资自主权,推进投资创业便利化.政府行政职能的实施是基于一系列的行政规制.这些规制又可以分为经济类规制和社会类规制.前者是为了维护商品和怎么写作供给的安定性,防止垄断企业对资源配置的干扰以及产业保护和培育崭新产业等而设定；后者则是从社会安全、环境保护、劳动权益等角度出发而设立.本文主要关注经济类行政规制的职能转换侧面,重点从经济学的角度探讨其对改革的意义和效果.

行政职能转换的目的与国际经验

要厘清行政职能转换（规制缓和规制改革）的目的和意义,首先要对行政规制的定义以及存在的理由进行确认.行政规制是政府以其行政权为运作基础,将权力机制移载入经济活动的过程,达到规制社会经济活动,促进国民经济协调发展的各种行为和措施.从大类来分,包含经济类规制和社会类规制.施行经济类行政规制的最大理由是市场失灵的存在,如果一切交给功能不完全的市场,就不能保证财货及怎么写作的合理供给（数量和）,因此需要政府对特定的产业进行行政干预,比如设置准入门槛,规定投资的种类、生产数量以及进行干预等,来推动产业的健康发展和保护消费者利益.尤其是诸如电力、供水、医疗、教育、金融等公益性事业和国民经济基础性产业,因其固定资产数额巨大,或者是由于资源稀缺容易形成垄断,而导致市场不能有效配置资源.社会性规制正当化的理由则为：保护消费者、劳动者的安全和健康,以及保护环境和防止灾害等以降低社会风险.

由于市场失灵的原因主要是交易双方之间存在信息不对称,因此政府能否通过行政规制的方式来弥补市场失灵,也就依赖于政府对信息收集和处理的能力.从长期历史的角度来看,在经济社会发展的早期阶段,政府收集和处理信息的能力远远高于个人和社会群体,可以说政府规制对于产业和社会的发展起到了积极的作用.问题是随着经济社会的发展和技术的进步,特别是在信息通讯技术（ICT）发达的今天,个人以及非政府机构的大数据处理能力与政府部门不相上下,因此行政规制存在的理由变得越来越稀薄化.更为重要的是,随着既得利益集团势力的不断强化,传统行政规制的刚性和僵化的一面逐渐显露,甚至成为妨碍经济社会结构调整和发展的主要障碍之一.比如我们可以观察到一些行政规制较严的产业越来越缺乏必要的竞争力,对市场和国民需求的反映也出现钝化.同时,随着经济全球化的进展,一个国家的各种规制也面临与日益宽松的国际规则接轨和整合的需要.①行政放权,可以降低制度成本并鼓励创新和创意,为市场提供更多的产品,提高国民福利,同时可以让市场作为资源配置的决定性力量,提高企业和国民经济的竞争力.因此,以简化行政手续提高行政效率,在市场风险可控的前提下实现规制宽松,为行政职能改革的核心内容.需要强调的是,根据各国的经验,行政改革并非是空喊的理想或靠一时的热情可以实现的,从先行国家的行政改革过程来看,行政规制缓和及改革的措施是十分具体和慎重的.

以英美为代表的发达国家从上世纪70年代起,即着手以公益事业为切入口开始了行政规制放松的系列改革.如美国在卡特（1977年1月～1981年1月）和里根政权（1981年1月～1989年1月）时期,对证券行业撤销了股票委托交易手续费（1975年）,对旅客航空业放开了准入标准以及规制（1978年）,对卡车货运行业放宽管制（1980年）,对金融业放开存款利率管制,对通讯行业的AT&T实施分割（1982年）,同时围绕促进市场竞争而采取了一系列的规制宽松改革.英国在撒切尔政府时期（1979年5月～1990年11月）,对公司（1984年）、燃气公司（1986年）、机场（1986年）等国有企业实施了民营化,对金融行业实施一系列的规制宽松改革.纵观发达国家的行政职能改革,日本的改革背景无论是其所面临的国际经济环境还是国内经济内需转型问题,都与我国经济目前所处的局面有诸多相似之处,特别值得参考.

日本在上世纪80年代末就启动了行政职能改革的相关审议工作②,但大力推动和实施则是在泡沫经济破灭之后,即上世纪90年代初期.该时期正值日本对美国贸易顺差不断增大,来自于美国政府的市场开放压力不断增加,随后又步入了泡沫经济后的长期低迷期,需要优化国内资源配置效率,扩大内需以及提高竞争力.1990年代日本行政改革的基本目标为：对于经济类行政规制,原则上实行自由化以及采用例外规则,而对社会类行政规制实行透明化和简便化.到1995年,改革的目标调整为：形成“对外开放的,自我责任原则和基于市场原理的”经济社会.该时期各项政策目标的具体表述为：（1）能满足消费者不断多样化的需求、缩小内外差异、提高国民生活品质、扩大内需、促进进口、增加创业机会,并在此基础上消除国际间经济摩擦.（2）从减轻国民负担以及行政手续简便化的角度,强调规制放松和取消.另外,除了维持前一阶段经济类行政规制自由化和例外原则以外,对社会类行政规制的改革提出“以满足实现政策目标为底线的最小限度”原则.到了1998年,日本在行政职能改革方面除了进一步强调“自我责任原则以及基于市场原理的公正的经济社会”之外,更是明确提出了“从事前审批到事后监管”转变的基本思路,并围绕这一行政改革目标提出了：遵循经济类规制自由化、社会类规制最小化原则,逐步取消或放松相关规制；监督检查功能向民间转移及推动与之相关的制度建设；规制内容明确化和简单化；行政规制与国际接轨；行政规制的相关手续快速化；重视行政规制制定程序透明化等具体实施方案.随后进一步认识到行政职能转换并非仅限于规制放松和准入门槛的降低,如何促进市场竞争等相关制度设计越来越受到重视.2000年后的日本政府关于行政职能转换的文字描述,从原来的“规制宽松”调整为“规制改革”一词,将行政职能转换的内容提到了更高的层次.

总结日本行政职能改革的历程,从上世纪80年代跟随欧美发达国家的“小政府”潮流,到逐渐演变为日本经济改革的主要内容,时间跨度长,实施内容具体.特别是1980年代到1990年代的前半期,在日本出口大幅度增加所引起的国际摩擦的大背景下,扩大内需、结构调整、对外开放等也是日本行政职能改革的主要动因,因而具有重要的借鉴意义.从上世纪90年代后半期开始,日本在行政职能转换中采用了3年规划模式,分阶段地锁定重点领域和焦点问题,组织各类专业人员对拟定放宽或取消的行政规制的经济学效果进行科学测算和模拟,并通过专家审议机构中的反复答申辩,来保证具体实施方案的科学性和可行性.尤其值得注意的是,从日本的行政职能改革的过程中我们可以看到,切实可行的改革需要针对不同产业和事业,对行政职能的各种类型进行深入的分析,并根据不同的产业和领域分阶段设定改革的重点和路径,即顶层制度设计和具体的实施方案同时进行,才能确保改革的顺利推行和成功.

行政职能的类型及转换的制度瓶颈

1.事前审批与事后监管的不同类型

如果将行政职能的实施分解为事前事后,那么事前审批与事后监管的组合可以分为四种类型.（图1）

类型A（前强后强）的好处是通过事前事后的严格管制有效禁止违法违规的行为.然而这样的管制所伴随的是巨大的制度成本.同时,受限于政府的信息处理能力,以及执行者的人格因素,往往在执行过程中容易产生亲疏有别的现象而导致社会不公的情绪蔓延,最终导致行政失去公信力.需要强调的是,这样双重的严格监管会压制企业和行为人的创新动力.在我国计划经济时期,社会资源均为国家所控制,人财物的投入与分配都在国家的严格管制之下,因此经济社会缺乏创新活力,行政机构肥大,人浮于事,付出了巨大的制度成本.

类型B（前强后弱）的优点是通过事前的严格审查为社会树立行为规范,事后的宽松则可在一定程度上降低制度交易成本.但这种方式往往使得规制虎头蛇尾,导致一部分企业和行为人在事前粉饰真相,一旦得到准入即利用事后监管的宽松肆意妄为,道德风险产生的几率比较高.这种状况的典型表现如：一些企业为了达到上市的目的,应付前三年的严格审查,通过虚检测财务报表获得上市许可,一旦上市后就出现了业绩大幅度滑坡等现象.对官员的选拔也如此,晋升前的审查十分严格,而当其上任后因监管松散乏力便为所欲为、贪污腐败.[1]我国改革开放后的一段时期,类似于此类行政职能方式,比如食品安全问题、环境污染问题、寻租腐败问题等大多数属于事后监管不力.

类型C（前弱后弱）类似于自由放任的市场竞争状态.这种状态下的政府、企业以及行为人所负担的制度成本较低,市场参与者可以充分发挥其创新精神,在理想的状态下,自由竞争市场的效率及公正可以推动社会的各方面达到内生均衡.然而,如果存在信息不对称问题,规制缺位会导致丛林法则变得有效,而产生弱肉强食的现象.同时,如果被害者得不到适当的保护,社会不公正感会愈加蔓延,最终导致对行政失去信赖,由此发生动荡,不得不付出更大的社会成本.尤其需要注意的是,该类型还容易导致逆向选择问题,即当劣质和检测冒品顺利进入市场而又得不到监管时,市场最终会充斥检测冒伪劣品.同样,对行政监管也如此,当行政监管不作为,甚至寻租腐败、又得不到处罚时,勤廉二字就会离我们渐行渐远.

类型D（前弱后强）在事前把规制放宽松,一方面可以降低制度成本,另一方面又可以让企业和行为人能够在不被禁止的领域（负面清单管理模式）充分发挥创意和想象力,参与到经济和社会的各类领域.而通过事后的严格监管来防治违法乱纪行为和应对风险,可以保证社会公正和市场效率.值得注意的是,事后监管远比事前审查复杂,因此这种类型要做到有效的事后监管依赖于信息处理的能力.而其前提是信息是否公开透明,信息是否真实.在经济社会发展的初期阶段,交通通讯不便,产业和商品数量有限,政府往往比其他组织和个人拥有更大的信息收集和处理的能力,因此集中化的行政监管有效.随着经济发展,产业、商品等信息量巨大,政府集中监管需要巨大的人力和财力,制度成本急速增加.同时,随着ICT技术的发展,利用大数据分析法,民间组织和个人在专业领域的信息处理能力大大增强,监管分散化成为可能.一部分由政府直接管控和监督,而更多的部分交给市场和独立的第三方来实施,这不仅可以大幅度降低制度成本,也可以有效地防止寻租和腐败.其次,对事后违法违纪违规等事件的处理要做到惩一儆百的话,就需要加大惩戒的力度,如果拿捏不当就会处罚过度,让非本意违反者失去改正的机会,也容易诱发出社会的不公正感.因此,事后监管的重点在于防范和处理的机制设定.

显然,我们的改革路径是从类型B到类型D的行政职能转换.从提高市场效率以及行政简便化的角度看,如果能够克服信息非对称问题,那么类型D是促进市场的资源配置效率,形成创新型社会的最佳方案.这种类型用另外一种我们都熟悉的表述就是大市场小政府,即事后监管的主体从政府集中监管转移到行政、民间、司法等分散监管至关重要,特别是民间自主行为的监管需要从制度上加以保障.前述日本的经验也表明,要实现这一目标,需要的是信息公开和行政透明度.而其中的关键是要消除信息不对称,以避免逆向选择和道德风险.如果没有完善的制度顶层设计,信息非对称就会成为行政职能转换的制度瓶颈.2.行政职能转换的制度基础：信息公开与第三方评价

信息不对称导致交易双方、监管方和被监管方之间出现判断上的分歧,最终会导致市场功能的失效,以及监管不合理现象的发生.图2所示的第一和第三象限,表示当事人与双方（市场交易双方、行政监管和被监管方）基于各自掌握的信息所做出的判断基本一致,这代表这些领域的信息相对透明和对称,因此市场功能得以发挥,行政监管合理妥当.第二和第四象限,表示双方的判断出现分歧,这就是典型的信息不透明和信息不对称所带来的结果.

信息不透明和不对称的存在,使得当事人双方（比如交易双方）不得不常常面对逆向选择和道德风险问题.逆向选择主要是指在交易前,不能达到择优的目的.以上市监管为例,一般来说监管部门并不能完全掌握拟上市企业的财务状况、经营状态等,因此一些企业为了达到上市的目的,通过粉饰财务报表等方式,掩盖真实信息,达到上市的目的；而一旦虚检测上市得不到有效监管,就会导致参与股市的大多数企业是非优良企业（劣币驱除良币现象）.道德风险则主要强调的是签约后出现的违约（包括违纪违规等）.以金融市场为例,金融机构给企业提供融资贷款后,往往会持续企业的经营状况等.但就算是付出巨大的成本,仍无法做到全程全时监控.因此,如果一些企业违背约定而将资金用于高风险投资,而最终发生损失甚至倒闭时,金融机构只能被动承担坏账风险.金融市场要降低逆向选择和道德风险的发生几率,就必须对已融资企业或潜在的有融资需求的企业的财务信用、经营状况等信息进行收集和跟踪.一般来说,大型企业大多会利用证券债券市场直接融资,因此信用信息也比较透明而容易确认.比如当企业发行股票或者债券,那么市场对该企业的财务信用、经营业绩等都会有客观的评价,而市场评价可以直接影响企业在证券市场的价值,因此企业为维护良好的信用评价,会主动降低道德风险发生的几率.另外,大型企业也较容易获得优良的信用担保,为金融机构规避和降低风险提供了可能.问题是,中小企业因经营的不稳定性以及未来的不确定性而难以进入股市和债券市场,因此金融机构很难通过市场的客观评价来获取企业的信用、运营等相关信息,信息非对称性问题尤其突出.

如上所述,尽管经济类行政规制改革的核心目标是,通过市场有效配置资源来提高市场活力和国民大众的消费者利益.但在金融等信息非对称领域的行政规制改革中,如何控制风险至关重要.行政职能中“事前审批”的目的是为了预防风险,因此放宽和取消“事前审批”的前提条件是,必须拥有其他替代手段能够减轻或者消除风险的存在,抑或是当风险发生时有充分的应对措施.

加强“事后监管”的效率是保障和促进“事前审批”进一步放宽的前提.随着事前审批的缓和,虽然企业创新创意产品增加,消费者可以有更多的选择.但其反面是消费者与生产者之间的信息非对称性也随之增加.因此,要有效进行“事后监管”,就需要通过信息公开来应对信息非对称性问题,而且必须采取制度设计来保障公开信息的真实性.除了行政职能过程的公开和透明外,这个制度基础就是第三方评价体系.这里的“第三方”是指与评估对象、怎么写作对象等“当事人”没有利益关系的独立的“第三方”.比如金融领域的企业财务风险评价、地方债务风险评价,以及在公共怎么写作领域的行政绩效评价机构（教育、医疗等）等第三方评价体系,在国外公共管理领域常被视为一项有效的外部监督、制衡机制.经济类的第三方评价能有效解决市场交易的信息非对称,提高市场资源配置效率；而行政绩效的第三方评估则可以有效防止寻租和权钱交易,在我国行政、司法等公信力面临严峻挑战的背景下,建立健全的第三方评体系是关系到我国行政职能转换成功与否的战略性选择.

行政职能转换的经济学意义和效果

从经济学理论角度解释行政职能改革的意义主要有两个方面：第一,消费者剩余增加.③规制改革可以通过促进竞争降低商品和怎么写作的,给消费者直接带来利益,而随着低落、需求增加,又会促使生产者提供更多的商品和怎么写作,最终扩大社会福利.第二,降低准入门槛,刺激市场竞争,提高生产率.规制的缓和与取消可以通过制度成本的降低让更多的参与者进入市场,也会让更多创意和创新进入市场.同时,充分发挥市场新陈代谢功能,通过优胜劣汰使资源从生产率低的产业向生产率高的产业自由转移,提升国民经济整体的效率和竞争力.

事实上根据先行国家的经验,取消和下放行政审批的行政职能转换在诸多领域都取得了显著的经济效果.以日本为例,日本政府的公开资料显示,到2007年为止,日本的行政职能改革多达7000余项.1994～2005年期间,日本在通讯、交通、能源、金融等领域的行政规制的缓和与取消,让更多的企业进入市场,并为消费者提供了更便宜和更多的产品和怎么写作,消费者剩余增加,对国民经济的贡献达到5%.（表1）

另外,对全要素生产率的测算等经济学计量分析也可以发现,规制缓和对提升产业竞争力具有重要的意义.在1995～2004年期间,制造业和非制造业领域的规制改革除了教育、医疗、自来水等几个行业以外,几乎所有的行业都有所提升,尤其对非制造业部门效果更大.而目前我国以现代怎么写作业为代表非制造业的规制较多较严,怎么写作业领域的规制缓和与取消无疑对国民经济整体效率的提升具有重要的意义.同时,我们也必须注意到规制改革对各个产业的生产率效果不尽相同,因此在规制改革时,需要对不同产业施以不同的改革处方.（图3）

行政职能转换的目的是要在提高行政效率的前提下实现行政手续的简便化,以及在风险可控前提下实现行政规制缓和与取消.从经济学理论的角度和先行国家的经验来看,行政规制的放松与取消,不仅能大幅度提高国民福利,也可以改善产业和企业的生产率,提高市场配置资源的效率.但必须注意到,从事前审批到事后监管转换过程中,随着信息不对称可能性的增加,风险也随之增加.因此,真实信息的公开透明是改革能否顺利推进的前提,第三方评价体系及分析工具的普及,尤其是监督和评价功能的民间转移等制度建设,是从政府到市场职能转换成功的保障.

同时,在实际推进职能转换的过程中,需要对各个领域和产业中现存行政职能的各种类型进行深入的分析和理解,并根据不同的产业和领域分阶段设定改革的重点和路径,才能确保改革的顺利和成功.遗憾的是,我国关于行政规制的量化分析以及针对不同产业的改革效果的模拟测算等定量分析严重不足,如果不及时跟进,将会严重影响改革的进程和效果,甚至可能出现不该撤的撤了、该放的没放等事与愿违的情况.

注释：

①Conway,Paul.Janod,Veronique,Nicoletti,Giuseppe（2005）的研究显示,1998～2003年期间OECD各国的影响竞争的市场规制统一呈现下降趋势,一些规制严格的国家逐渐向规制宽松的国家靠近而形成规制的趋同性.

②1981年以土光敏夫为会长成立临时行政调查会（简称临调会）,作为内阁总理大臣的咨询机构,对推进行政财政改革进行调查审议工作.1983年成立临时行政改革推进审议会（行革审）,具体承担行政职能改革的方案的审议和推进工作,至1986年为日本行政改革期的始发期（第1次行革审）,共审议了1350余项,对金融领域以及交通运输领域的约400项规制进行了放宽或撤销.第2次行革审,正值泡沫经济最盛期（1987年7月～1990年4月）,主要针对商业、物流、通讯、金融、能源、农产品等领域形成了放宽管制的改革纲要.随后的1990年10月～1993年10月的第3次行革审,则明确了行政改革的基本思路,“由政府主导向民间自律转换”,同时强调为确保顺利推进,制定可实施计划方案,以及具有监督功能的第三方推进机构设立的重要性.

③消费者剩余是指消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高与这些商品的实际市场之间的差额,又称为消费者净收益.可以说,市场经济的本质正是追求增加消费者剩余.