环境教育公众参与法制化

一、环境教育的发展历程

1.国际环境教育的发展历程.1972年在瑞典斯德哥尔摩召开了具有重大历史意义的联合国人类环境会议,发表了《人类环境宣言》.宣言强调指出了“发展”和“环境”必须相互协调,为改善日趋严重的环境问题,教育是不可欠缺的.以此会议为契机,世界各国政府对环境问题是人类的共同重大课题达成了共识.随着世界对环境问题认识的不断深化,国际组织及各国政府对普及和发展环境教育,提高人们环保意识的重视程度不断加强,并逐渐将其提到议事日程上来.自上世纪70年代初至今,在世界各地召开了许多环境教育会议,其中,有国际性的,也有地区性或国家性的,在这些环境教育会议中,对国际环境教育的发展产生了重大影响.

2.我国环境教育任重道远.1992年,国家环保总局与教育部联合召开了第一次全国环境教育工作会议,明确了“环境保护,教育为本”的方针,对环境教育的地位和作用给予了充分肯定,对加强环境教育提出了具体要求.经过十多年的不断探索,我国的环境教育基本形成了具有中国特色的环境教育体系,包括基础教育、专业教育、成人教育和社会教育,逐步走上了普及化、制度化、规范化的轨道.环境保护,教育为本.环境意识不可能自发、自动地产生,主要靠教育和实际行动,环境教育是价值教育,任重而道远,是面向未来的的一项伟业.

二、环境教育公众参与的模式选择

1998年国家环保总局与教育部联合组织的全国公众环境意识调查结果表明,我国现阶段公众的环境意识的主要特点是：公众的环保知识和参与环保活动的总体水平普遍较低,公众的环境意识呈“依赖政府型”,公众对于自身及其他社会组织应该做的和能够做的环保工作缺乏清晰的认识.由此可见,我国当前的环境教育应尽快实现从政府主导模式到政府主导、公众参与模式的转变,对1992年联合国环发大会提出的“环境问题需要全民参与”的号召做出切实回应.确立政府主导、公众参与的环境教育模式.就是要明确政府与公众在环境教育中的地位与关系.环境教育是一项全民性的公益事业,从世界范围来看,各国都已认识到通过公众参与环境教育增进全社会环保热情的重要性.例如：2003年,日本颁布的《增进环保热情及推进环境教育法》明确要求政府必须制定关于增进环保热情及推进环境教育的基本方针,主要由环境部门和教育部门负责,其他部门也要给予配合.

公众参与之所以是环境教育不可缺的组成部分,是因为它能够和政府主导形成互动,发挥公众的积极性和能动性.一方面,公众参与作为一种自在自为的社会力量,可以将民意真实地反馈给政府,有助于政府及时、准确地了解公众的意愿和需求,把握好环境教育的重点和方向；另一方面,公众参与环境教育,就是自觉、自发地借助课堂、新闻媒体、社区、环保组织等多种方式亲身接受环境知识、掌握环境技能、提高环境意识,这正是开展环境教育的基础和追求的目标.公众参与的结果只会使环境教育更加富有成效,有利于实现可持续发展.完善公众参与的环境教育要注重以下几个方面：

1.夯实学校环境教育.环境教育是以社会各阶层为对象的社会教育,其中,面向大、中、小学生和幼儿的学校教育是其工作的“母机”和中心.各级教育行政部门应当加强对学校环境教育工作的指导和检查,学校环境教育工作应当作为考核学校工作的一项基本内容.学校环境教育也要面向世界,要加强与国外环境保护组织、环境教育、科研单位和友好人士联系,扩大我国环境教育的对外影响.建立相对稳定的互访渠道,安排教育工作者的互相学习与交流.不定期地举办国际环境教育学术研讨会扩展教师视野,尽早掌握国外最新的信息与成果.第一,学校开展环境教育也要根据大、中、小学和幼儿园的不同特点为其制定学习目标和培养计划,使环境教育成为素质教育的一部分.中小学和幼儿园的环境教育更应注意贴近大自然,从身边的事物与现象入手,激发学生的认识兴趣和探究.第二,进一步抓好高校的环境教育.大学生是社会建设的主力军,大学生环境意识的提高对于我国的环境保护与可持续发展有重要意义.因此,必须进一步抓好高校的环境教育,这是学校环境教育的关键.高校环境教育可具体分为环境专业的环境教育和非环境专业的环境教育.

2.加强在职环境教育.在职环境教育主要是指对环保系统的在职人员以及基层各领导干部进行的有关环境科学的岗位培训和继续教育、学历教育.各地环保系统的在职人员和各级领导是保护环境的中流砥柱.他们自身的素质高低直接关系着各地区环境的优劣.因此,强化对环保系统在职人员的培训是必要且迫切的.

目前,部分环保从业人员专业知识、职业道德素质不高,从而诱发管理效率低下；工作人员不愿下基层监管和怎么写作的现象使一些环境功能问题在萌芽期没有被及时发现或得到及时处理,从而引发巨大的环境事故的现象在我国并不少见.究其原因,主要是因为缺乏环保的再教育.

在全国环境宣传教育行动纲要（1996年-2010年）中对环保在职人员的环境教育作了重点要求：一是加强企业职工的环境教育培训工作.实行“先培训后就业”、“先培训后上岗”制度时,对就业或上岗人员进行环境培训.二是大力开展岗位培训,举办各类切合实际的讲座和学习班,对于部、职工进行环境保护法、可持续发展战略、清洁生产等系列环境管理体系以及实施污染物排放总量控制等内容方面的培训.对产生污染的企业的职工,要经常地进行环境教育,使节约资源降低消耗、减少污染增加效益成为员工的自觉行动.

3.促进社会公众环境教育.我国环境教育重城市轻农村,重学校轻劳动者,重形式轻内容,重数量轻质量和效果.因此,要改变粗放的教育模式,分层次、分对象地实施环境教育已刻不容缓.

社会公众环境教育主要是指对全民实行的环境教育,其基本目的是为了提高全民的环境意识.环境意识是解决环境问题的先决条件.社会教育的对象最为广泛,包括工人、农民、知识分子等社会各界人士,社会公众环境教育从以下几方面着手：

1.要加强一般职工的环境教育.在市场经济活动中,有的职工在“利益最大化”驱使下,通常把内部成本外部化,由此诱导出来的社会和经济问题推给政府部门.如:一些企业为了追逐利益,不按要求进行环保改造,由职工将废水直排、废渣乱堆、废气乱排,给环境造成极大的污染,而污染的治理工作却由政府来做.这种现象的产生和环境保护教育制度的缺位无不关系.要进一步推进环境宣传教育的社会化.结合普法宣传,制作环境法律知识宣传系列片,作为环境法律宣传的直观教材,以提高公众的法律意识.通过环保知识宣传活动,逐步规范公众的行为,培养良好的道德规范,形成良好的社会风尚.逐步将保护环境、改善生态、合理利用与节约各种资源的意识和行动渗透到日常生活之中.

2.充分发挥新闻媒体的作用.各级广播电台、电视台和报刊等新闻媒体应把环境保护作为宣传报道的重点,要设置环境保护专栏,各地区政府应及时报道和表彰保护环境的先进典型,公开揭露和批评破坏环境的违法行为,对严重污染和破坏环境的单位和个人予以,充分发挥新闻舆论的监督作用.

3.环境保护要逐步形成公众参与机制.为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件、机会和场所.引导公众积极参与环保公益活动,为保护环境做好事、做实事,从现在做起,从自己做起,从身边做起.

三、完善公众参与环境执法协调机制.

长期以来,政府一直是环境执法的惟一主体,忽视了公众参与在环境执法中的重要作用,导致环境执法效率不高,权威不足.因此,如何完善公众参与环境执法协调机制、提高环境执法水平,成为当前环境保护一个亟待解决的问题.从日本、美国的经验来看,其环境保护一般是自下而上开展的,环境保护最重要的途径是非政府组织(NGO)和公众的参与,公众广泛参与环境执法比单纯的政府执法效能更明显,而且可以减少执行成本.体现了大社会、小政府的管理模式.在我国要创新体制机制,培育公众参与环境执法协调机制,提高环境执法效能.环境执法实践表明,在环境执法中,一方面,要承认和保障公众个人参与的权利,另一方面,又要吸收各种非政府组织(如:环保组织、社区组织)参与环保执法.尤其是环保组织,由于其与群众联系密切,可以将民意真实地反馈给政府,有利于政府正确决策,也便于政府在执法中适时地修正偏颇或失误.这样既增强政府决策的科学性、合理性、公开性,减少执法成本,又便于公众参与,提高环境执法效果.此外,公众代表参与环境执法又能了解更多的环保信息,并将这些信息传达给其他公众,提高环保意识和丰富环保信息,促进公众更积极有效地投入环保活动中.从而,改革环境执法手段,规范环境执法程序,完善公众参与协调机制.

四、加快制定《环境教育法》,做到有专门法可依

由于环境教育缺乏确定的法律地位、无专门机构和人员、无确定的目标和评价标准,处于操作“弹性”过大的状态.我们应清醒认识到：把环境保护当做国家的基本国策,光依靠人们自觉地提高环保意识,自觉地去认识环境保护和环境教育的重要性,不但需要漫长的过程,而且由于各人之间知识结构、领悟能力等的差异,对其认识程度也会不同.因此,必须制定专项法律,用具有国家强制性的法律手段来确保环境教育的开展.参照日本、美国等国外的经验,并结合我国的国情,借鉴各国环境教育的立法模式,制定一个全国性的、专门的环境教育法律规范,建立相应机构负责环境教育的推行.从法律上保证环境教育的贯彻落实.做到有专门法可依.我国环境教育法应当包含以下主要内容：确定环境教育的专门机构,并明确其职责.制定环境教育计划,设立环境教育专项拨款,用于资助环境教育,并规定使用范围和申请程序.设立环境教育奖金与基金,建立环境教育指导委员会,赋予民间环境保护组织合法的地位和相应的权利等.

五、环境保护法的修改应加强对环境教育的保障力度

《中华人民共和国环境保护法》第5条对环境教育问题进行了原则性的规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识.”此条文只对环境教育问题的原则做了规定,无相应的具体规范,在实践中很难保障环境教育问题的依法进行.为了应对日益复杂的环境问题,加强环境教育、提高国民的环境意识是解决环境问题的重要一环,也是国家和政府在环境保护方面的重要职责.环境教育问题的解决,必须寻找到一种强有力的保障机制――法律规制.环境保护法在修改过程中应增加有关环境教育、公众参与内容的条文,切实为环境教育的顺利推进保驾护航.促进我国环境教育的规范化和法制化.

[本文系广西教育厅科研项目“环境综合执法协调机制的研究”（项目编号：200503035）的研究成果之一.]