行政问责制

２００３年,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（以下简称《办法》）开始实施,标志着中国第一部行政问责制法规的出台.行政问责制对中国的行政体制产生了巨大的冲击,也对行政官员产生了巨大的影响.

行政问责制的内涵与特点

所谓行政问责制,就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和现任追究的制度.按照长沙市出台的《办法》解释：“不履行法定职责,包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行法定职责,包括无合法依据以及不依照规定程序、规定时限履行职责等情形.”同时,依据事件产生后果的大小,对行政官员实施７种不同的行政问责,即责令作出书面检查；取消当年评优评先进资格；通报批评；诫勉；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式.并且,以上追究方式可以单独适用或者合并适用.

由此可见,行政问责制具有这样的特点：首先,行政问责的对象是政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人.问责的对象是行政机关负责人而非机关本身,这是与我国目前所采用的行政首长负责制相匹配的.其次,行政问责的原因是不履行和不正确履行行政职责.再次,行政问责是一种内部监督机制,主要是由政府有关部门进行调查核实,并由政府进行责任追究.尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举,甚至新闻媒体的也可以成为问责的依据之一,但总体而言,行政问责制是行政系统内部的问责,是一种内部监督的机制,亦可称之为“同体问责”（国家行政学院杜钢建教授提出了“同体问责”和“异体问责”的概念.）；第四,行政问责制与《党政领导干部选拔作用工作条例》中关于干部的免职、辞职和降职制度等具有一定的重合性；最后,行政问责制只是责任政府建立的一个方面.行政问责制中负责人所承担的责任只是行政责任,问责的对象针对的是行政负责人.而责任和政府的责任形式包括政治责任、行政责任、法律责任等,其责任机制是针对整个政府组织的.

行政问责制的局限性分析

行政问责制虽然对推动我国现行行政体制改革具有重大的示范效应.但是,由于行政问责制在我国现阶段仍然是一个新事物,不可避免地带有一定的缺陷和不足之处.这主要表现为：

从问责对象来看,行政问责制赖以建立的逻辑基础―――行政首长负责制与政府实际动作机制―――集中制之间存在矛盾.前者要求行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力,他必须对自己职责范围内的过失承担责任.但集中制就其本质而言,则是一种负责制.由于我国目前缺乏科学的职位分类体系,上下左右之间,特别是上下之间的权力边界和责任边界是相对模糊的,加上现实中各种关系网的存在,这样就致使实际上要追究行政首长的责任十分困难.而且,我国现行的问责制针对的对象是行政负责人,这种责任的追究从某种程度上说很难采用连带责任的方式,即对于政府自身的责任可以通过首长负责制的方式进行规避.

从问责的绩效奖惩机制来看,存在着过于强调惩罚机制而忽视激励机制,容易滋生“不求有功,但求无过”的“消极政绩观”.由于行政问责的内容主要集中在官员“滥用或误用公共权力”的失职方面,对于“有没有利用公共权力为百姓做好事、实事”却未作规定.因此,在一个缺乏成熟、健康的竞争―――激励机制的政府机构中,政绩并没有真正成为衡量公务员工作好坏的主要标准.在这种情况下,若只强调“责任”承担,而忽视激励,往往会带来某些领导的消极想法和“无为而治”的工作信念,造成对行政权的消极行使.笔者认为,应该把惩罚机制与激励机制结合起来,把政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩,即把政府领导履行责任的业绩作为其晋升的重要依据,使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来.

从问责的监督机制来看,存在着诸多弊端.首先,无法克服公众与政府之间信息不对称的现象以及由此带来的暗箱操作.在我国,政府掌握着８０％的信息资源,公众与政府之间的信息不对称现象相当严重,而政府内部的监督机制无法克服这一现象；并且,在政府内部监督的过程中,对于行政官员的降职、免职或者责令辞职的程序、原因及相关情况等公众的知晓度并不高,这就存在着暗箱操作的可能.其次,内部评价机制难免带上个人主观偏见.尽管公众的和媒体的也成为对行政官员问责的依据之一,但在实际操作中,对行政官员行为的具体评价、考核和相关的操作都是在行政系统内部进行的.如果没有一个严格的制度安排,内部操作中个人的主观因素甚至偏见很难避免,行政问责的公正性也就难以保证.

从行政问责的后果承担来看,行政责任的承担可能遮蔽法律责任和政治责任.行政问责制主要追究的是行政官员的行政责任,但官员实际上承担的可能性还有政治责任、法律责任、道德责任等.因此,在行政问责制的具体操作中,应该防止以下现象的发生：一是以行政责任代替刑事法律责任,使责任者逃脱刑事制裁；二是以行政责任（如行政处分）代替政治责任（罢免）,降低对责任者的惩罚.

从行政问责的操作机制来看,也存在一些困难.表现为：第一,现行的行政体制使问责制的操作相对困难.当前,行政首长只对上负责的现象较为普遍,同时,“一把手”的权力架构使权力比较集中,而且,行政问责制的主体目前尚不明确,但作为行政机关内部的监督机制,操作上就有了很大的困难.第二,缺乏基础和良好的外部环境.要使得“公民、法人和其他组织的检举、控告、投诉,新闻媒体”成为问责制的合法依据,就牵涉到了实施问责制的两个前提：一是政治透明度；二是健全的舆论监督.没有信息公开,宪法规定的人民管理国家事务的原则就会大打折扣.即使在信息公开的情况下,在实际的现实生活中,外部监督仍然遇到重重阻力而无法发挥应有的作用.第三,行政问责存在着考察上的困难.行政问责的程序和具体操作都是在行政系统内部进行的,这样对行政官员的考察就变得十分重要.这涉及到两个问题：一是如何进行全面而精确的考察；二是考察的结果如何严格有效地执行.在考察的过程中,政府官员有可能采用种种方式掩盖自己的过失,由于行政系统内部仍然可能存在信息不对称的情况,进行全面而精确的考察是一个难点.对于考察结果的执行则更难.由于没有强大的外部监督,考核的结果可能会从轻甚至流于形式.第四,部分行政官员责任意识的缺失导致行政问责在操作过程中遇到一些不利的影响.责任意识中一个重要的问题就是如何对待“错”的问题.虽然我们一直在提倡“知错必改”,但在政治生活中,“错”常常是一个讳莫如深的字眼,一些犯错的人往往会抱有侥幸心理,不去主动承认,而是掩盖、粉饰或开脱.因为“错”了就无法升迁,就要与其政治生活绝缘.

可见,我国的行政问责制虽然已经有所进步,但总体而言还未制度化、规范化.问责制首先是“问”,这涉及谁来问,问谁,问责制的主体、对象、范围、程序等等,这都尚待明确.其次是“责”,就是要具体承担什么责任,是领导责任、直接责任、间接责任,还是其它责任,也有必要进行细化.现行的行政问责制从某种意义上说只是一种政策,而不能说是严格意义上的制度安排,更未形成行之有效的责任追究机制.

异体问责―――

行政官员责任追究机制的探索

行政问责是同体问责和异体问责的双重结合.但是,由于行政问责在我国还处于初创阶段,且以同体问责为主,因此在实践中难免存在问题和不足.从行政问责制的长远发展来看,行政问责要想更好地发挥作用,促进责任政府的建立,必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展,即异体问责.异体问责包括人大代表、党派等对政府的问责.这样实行的行政问责制实现了监督主体多元化.由权力机关监督行政机关以促使行政机关履行责任,在西方国家颇有传统,并在实践中取得了良好的成效,我们可以借鉴西方的某些合理做法.

首先,完善人大的监督机制.１９４２年,英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职,从而开创了政府向议会承担责任的先例.英国思想家密尔指出,“代议制议会的适当职能不是管理―――这是它完全不适当的―――而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为,并且,如果组成政府的人员滥用职权,或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突,就将他们撤职,并明白或事实上任命其后继人.”（约翰密尔：《代议制政府》,商务印书馆,１９８２年版,第８０页.）西方议会对政府监督的手段主要有询问和质询、国家调查、倒阁、弹劾等等.我国宪法规定了人大对行政机关有一定的政治监督制度,如质询、辞职、罢免等,但这些规定尚未完善,主要是权力与程序虚置,很少使用.建国以来,全国人大的质询案基本上没有启用.没有一例经人大审查而撤销的违法行政立法和不合理行政决策的记载；各级政府官员很少因承担行政责任而辞职或被罢免,地方行政首长有被罢免的,但多数是因经济犯罪引起法律后果,并非是追究行政责任.可见,我国并不是不存在行政责任问题,而是责任机制不完善.从我国政治的发展而言,加强人大制度的建设对政府责任的落实具有关键意义,人大不仅要强化原有的监督职能,还可以在此基础上开拓新的监督渠道,如不信任案的提出等.

其次,试行人民的不信任案.２００３年３月,中国首例法官因百姓不信任而遭免职的事件出现（参见“中国首例弹劾法官案调查”,《新民周刊》,２００３年第２３期）.撇开其他因素不论,笔者认为,仅因百姓的不信任就提起弹劾程序是进步的表现,法官弹劾制的基础在于人民的信任.因此,人民对政府的不信任同样可以作为行政负责人遭罢免甚至弹劾的基础,人民可以对具体的政府官员提出具体的不信任案,由此启动对政府或政府官员不信任调查的程序,从而决定具体采用何种惩戒方式.当然,具体的调查或者弹劾程序应由人大来操作.

总之,我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段,要实现政府责任不能仅仅依靠内部的监督,还必须要在制度上形成外部监督机制来确保政府职责的履行.监督机制是责任政府得以实现的基础,如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行监督,责任政府只能成为难以企及的愿望,建立系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提.