近代上海公共租界的建筑法律制度

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内容摘 要作为城市法规重要组成部分的建筑管理法规的制定,在上海公共租界的存续期间一直是其管理当局的重要任务之一.这不仅反映在历次土地章程的制定中,还反映在公共租界建筑管理单行法规的制定及修改上.这些法规制定以及修改的主要目的是为了适应不同时期的消防、卫生、交通等方面的需要,而存在的问题主要是建筑布局缺乏整体规划,有法不依.

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关 键 词近代上海公共租界建筑法律

作者练育强,华东政法大学科学研究院博士.(上海:200042)

上海自1843年正式开埠,1845年租界开辟,其地位迅速崛起,在20世纪二三十年代被誉为远东第一大城市,是中国现代化起步最早、程度最高的城市[1],以致上海被有些学者称为是现代中国的钥匙①.在上海,现代化起步最早以及程度最高的当属租界,而租界的城市建设之所以发展的如此之快,是与其法律制度分不开的,其中的一个重要组成部分就是建筑法律制度.因此,研究近代上海公共租界的建筑法律制度是研究近代上海城市发展的不可缺少的视角之一.

从1845年土地章程起,建筑管理法规的修订一直是租界管理当局的重要任务之一,其不仅反映在土地章程的历次修改中②,还反映在建筑管理单行法规的制定及修改上.

(一)历次土地章程中建筑管理法规的制定

在租界的不同发展阶段,随着城市化进程的推进,人口的变化,各种矛盾不断出现,由建筑物的建筑与管理所产生的矛盾也是其中不可忽视的矛盾之一,为此,历次土地章程中都有对建筑物进行规制的规定.

1845年土地章程主要赋予了外国侨民在居留地内有房屋建设权,同时也从限制土地的写卖以及安全的角度对建筑行为提出了法律上的要求.第10款规定了外商可以建设房屋,但外商建房只能自己的眷属居住,不能出租,同时还对建设房屋的种类作出了规定,只能造礼拜堂、医人院等,并强调了房屋内不能屯贮违禁货物.第18款则从防火安全以及违禁物品的角度进一步对居留地内的建筑作出了规定.从这两个条款可以看出,最初对于建筑物的管理只是为了确保安全.条文中也提到了房屋不得占塞公路,但最主要的目的还是为了安全,以怎么写作于整个贸易发展的需要.1854年土地章程第8款以及第9款主要是从消防安全以及交通的角度对建筑物的建造提出了要求,但要注意的是,此时对交通的考虑是防止房屋侵占道路而影响道路的使用.此外,从条款的规定中也能看到殖民性的因素,其规定洋房的左边不允许华人建筑房屋.1869年上海洋泾浜北首租界章程及其后附规例中有关建筑事项的规定,更多的是针对租界内的卫生状况而对建筑进行的规制.其中后附规例第8条、14条、20条、21条、23条、33条对建筑事项作了特别的规定,尤其是规定了工部局的工程审批权.

1869年土地章程后附规例规定了工部局要对租界内建造的房屋从卫生、交通、消防等多方面行使全面的管理职能,但土地章程正文中没有规定工部局对于建筑物的建造进行管理的权力.70年代后租界内人口稳步增长,1895年达245679人,至1900年达352050人,导致了新的住房需求,同时也出现了新的住房矛盾.租界管理当局需要从房屋建造时就对其进行相应的规制,但是没有相应的权力.为此,1898年修订的土地章程在正文中增加一个关于建筑物的条款,即第30款:建筑物,其规定公部局可随时设立造屋规例,以便稽查新造房屋之墙垣、地基、屋顶、烟囱是否坚固,足御火灾.

(二)建筑管理单行法规的制定及修改

1.中西式建筑章程的制定

1862~1898年的30年间,租界内中式房屋数量大致翻了两番.在此期间,1874年1月30日的工部局董事会会议上,警备委员会提出建议:“工程师和卫生官应就租界内华人住房的建造,通向他们住房内部的弄堂或小巷的宽度,路面的铺设,以及人均居住面积的比率等等方面,制定一些章程,并应在董事会批准后,予以严格执行.”[2]但是随后并无下文.此后,根据1898年新增土地章程第30款的规定,工部局于1901年制定的中式建筑章程,共21条.该章程规定了建筑设计图、申请书的递交方法及费用标准、督察员现场检查的权力,及对房屋层数、地基、庭院地面和通道、墙壁、隔火墙、房顶、烟囱和通道、材料、通风、地面排水等要求.为防止过分拥挤以及从卫生角度方面考虑,该章程规定了普通住宅和店铺房屋高度不得超过两层.此外,章程还从行人安全角度考虑,规定封檐板和阳台应配备有适当的檐沟和落水管,其伸出公共街面不得超过3英尺.

1843年年底,最早来上海经商的一些英国人在洋泾浜北外滩一带,建造了数幢小洋房,这是上海外国人造房之始.随着西式建筑的大量产生,工部局工务委员会在讨论制定中式建筑章程时,就开始考虑制定西式建筑章程.[3]1903年工部局根据1898年新增土地章程的第30款制定了西式建筑章程,共78条.其管理范围包括住宅、办公楼、商店、仓库及用作教堂、公共所、旅馆、餐馆等一切公共用途的建筑,几乎包括了中式建筑以外的所有其他建筑,该章程规定了执照申请手续、费用、建造要求、工部局查勘员监督建筑的职责、处罚等,该章程还对安装用于消防的立管及太平梯、烟囱、木结构房、墙的建造要求等也作了详细规定,此外,该章程还要求对于一般建筑物高度,未经董事会特别批准一般不得超过85英尺.

2.中西式建筑章程的修改

20世纪初,世界范围的瘟疫波及上海.工部局卫生处提出两项灭鼠措施,其中之一就是修改中式建筑章程,因为按中式建筑章程所规定建造的房屋中的空心天花板结构为老鼠提供了活动场所.1911年3月22日工部局颁布了新修订的中式建筑章程,对章程的第8、12、18条进行了修正,并递交各地产委员征求意见.[4]嗣后,新建中式建筑均按新章程设计施工,被工部局称为“防鼠房”.当年,公共租界北区有5000幢中式房屋由空心地板改铺实心地板,并拆除天花板.为防止闸北鼠疫对公共租界构成危险,工部局还将界线250英尺宽地区的2433间房屋全部改建为防鼠房.1914年公共租界内发生了两场特大的建筑物火灾,引起了工部局消防处的重视,提议修改现行建筑章程,增强防火能力.1914年7月,工部局组织了一个委员会修改有关中式及西式房屋的建筑章程,对西式建筑章程的修改主要集中在房屋的高度、仓库容积的限制、席棚管理等方面,对中式建筑章程的修改主要集中在防火墙方面.

3.特殊建筑管理规则的制定

在1901年中式建筑章程中,工部局就对茶馆、剧院、货栈等特殊房屋结构形式作了规定,其规定凡使用的材料种类和采用的构造形式可能会对住户或公众构成危险的,必须进行更换和修改.

因戏院多半建筑在拥挤热闹的场所,一旦失火,牵连极广.1914年工部局开始制订关于戏院的特别建筑规则,加强对戏院等特殊建筑的设计、建造和地点的选择、出口数、舞台帷幔、观众座位、售票处的位置、电影放映室等方面的管理.工部局同时还制定了关于旅馆、公寓等建筑物的规则,这些建筑必须用防火材料与其他建筑分开.

1923年7月公共租界工部局统一公布了所订房屋建筑规则,至此,公共租界建筑管理法规已构成了体系,这些法规内容涉及面广,当时在沪外侨认为,尽管在欧美有几个城市的人口相等或超过了上海,却还没有采用等同于上海的建筑章程.[5]

随着租界人口的增多、城市化进程的推进和建筑物数量的增加,从1845年土地章程到1923年工部局统一公布所订房屋建筑规则,公共租界建筑法规的体系和内容都发生了重大的变化.这些变化的目的主要是为了适应不同时期的消防、卫生、交通等方面的需要.

(一)消防的原因

防范火灾一直是建筑管理的主要方面.开埠之初,租界管理当局就在土地章程中对建筑物的防火提出了要求.1914年公共租界内的两次特大火灾更是导致了建筑章程的修改.建筑法规主要从建筑材料使用、建筑物防火通道以及防火墙的强制设立等三个方面对建筑物的防火进行规制.

早期租界对于建筑物的防火主要是通过对建筑材料的规定,限制一些易燃的材料用于建筑物之上.1845年土地章程规定,“界内不得搭盖易烧房屋,如草棚、竹屋、板房等,”1854年土地章程也作出了同样的规定,1869年洋泾浜北首租界章程后附规例第33条同样规定了租界内不得建造茅棚、竹屋及积草、堆柴易引起火灾房屋.1901年中式建筑章程的第14条规定,“所有房顶应使用瓦、金属或某些不易燃烧的材料铺盖等”经过1914年的大火后,工部局更是针对防火材料制定了专门的条例,对避火材料提出了具体的要求.[6]

1877年,工部局火政处对公共租界内的戏院进行了调查,发现存在很多隐患.1877年6月11日,工部局董事会决定将和莱斯特先生关于戏院及其他公共场所发生火警时的太平门设备问题的报告在报纸上公布.[7]对建筑物防火通道的建设由于不是涉及所有的房屋,只是对一些公共建筑进行限制.因此,工部局主要是通过在领取相应的营业执照时作出相应的规定.如1903年印制的《公共租界工部局治安章程》第14款、15款、20款、23款、25款中规定外国戏馆、马戏场、歌唱、跳舞及赛会等处,戏馆、烟馆、茶馆、酒馆等公共建筑领取相应的营业执照时“应预备舒畅出路,倘遇火灾,俾在内之人均可逃出”.此外,1901年制定的中式建筑章程第13条专门规定了防火墙的建造标准,1914年修改章程时增加了增设楼梯,在大规模的华式住宅区域内增设了水龙头等消防设施的规定.

(二)卫生防疫的原因

对于卫生的关注一直是租界管理当局的重点.如1845年土地章程第18款规定,“前议界内等并不得令人不便,如堆积污秽、沟渠流出,路上吵闹喧嚷等”.1854年土地章程第9款规定,“等禁止堆积秽物,任沟泄满流.”这些规定主要是针对一些公共场所,如道路、码头等地方的卫生,并没有专门针对建筑物的卫生规定.其主要原因是租界刚成立时,建筑物数量极少,还不可能引起大规模的卫生事件,因此,土地章程就没有对其作出规定.


随着小刀会起义的爆发以及随后的太平天国战争,导致租界内人口激增,相应的就是大量建造房屋,1860年时房屋竟达8000多幢[8],随之而来的就是卫生问题,更由于战争结束后,人口急剧减少,导致大量空置房屋的出现,这又产生了新的卫生问题.鉴于此,1869年上海洋泾浜北首租界章程后附规例第8条,以及第30条首次对建筑物的卫生作出了明确的规定.

对建筑物的卫生设施作出全面规制,始于1901年中式新房建筑章程以及1903年西式新房建筑章程.这两部章程从公共建筑的厕所设施、建筑物的基础和基角、通风以及排水等方面对建筑房屋提出了明确的要求.除土地章程及建筑章程外,公共租界工部局治安章程、公共租界工部局公共菜场章程,以及公共租界工部局私立菜场执照条例也就部分建筑的卫生设施作出了规定.

(三)交通的原因

从交通的角度来规制建筑应该看成是整个城市规划的一部分,但租界最初之所以没有从这个角度出发,其出发点就是建筑不能侵占道路以影响交通,如1845年土地章程第18款规定,“前议界内等不得占塞公路,如造房、搭架、檐头突出、长堆货物等”.随着租界人口密度情况的变化,租界管理当局开始通过控制建筑物的高度的方式来影响道路交通,建筑物的高度直接影响着居住人口的数量,自然就对交通产生重大作用.因此,1901年中式新房建筑章程和1903年西式房屋建筑章程都对新建的建筑物高度作出了规定.中式建筑章程规定,普通住宅和店铺不得超过两层,但是在特殊情况下,需要建造较高的房屋,则按照第6条规定.1903年西式房屋建筑章程第48条对建筑高度作了规定,除了教堂或礼拜堂以及钢或铁框架结构,未经工部局董事会同意一般建筑不得超过85英尺(该高度从地面量至檐沟底面,应除出屋顶塔楼或其他建筑物装饰物).

近代上海公共租界建筑层出不穷,发生倒塌事件却很少,这与完善的法规以及严格的执法是分不开的.但在实施过程中仍然存在着一定的局限性,如建筑管理在整体上缺乏规划、有法不依的现象比较严重.

(一)建筑布局缺乏整体规划

虽然从1845年的土地章程起就对建筑物的修建进行规制,此后的历次土地章程也都对建筑物的建造作出了具体规定,1898年新增土地章程则更是规定了工部局对建筑章程的制定修改权、房屋图纸设计的审批权、房屋建造活动中监理权以及违章建筑的查处权.但无论是土地章程还是单行的建筑法规,都没有从整体上对整个公共租界的建筑格局作出规划.

工部局董事会会议多次提出要对建筑物,尤其是对中式房屋进行整体规制.1874年董事会会议上,曾提出在河南路以东的租界区域内不得再建造中式房屋.但由于界内中式房屋大都为洋商所建,为利所趋,当时租界里最大的华式房屋业主史密斯在纳税人会议上带头强烈反对.结果,这一议案自然无法通过.此后,工部局工务处虽然对市政桥梁、道路等建设加以规划,并利用越界筑路扩大租界区域,以减缓市中心建筑与人口的压力,但从未在建筑章程中对建筑类型、功能及分布区域予以规定.公共租界内的建筑类型分布基本上是因地价的差异及经济布局的变化而自然演化.[9]这其中一个核心问题就是公共租界工部局没有建立起分区制度,从而使公共租界的建筑格局缺乏整体规划.

(二)有法不依现象比较突出

公共租界建筑管理制度,就立法而言,应该是相当完善了,形成了从根本法到建筑管理专门法规的立体的建筑管理法律体系.但就建筑法规的实施,有法不依的现象比较突出,主要体现在戏院等特殊建筑以及建筑物的高度限制上.

工部局最初对娱乐型建筑的防火措施设想不周,致使建筑在拥挤热闹场所的戏院失火后,牵连极广造成了很大的损失.为此,1914年工部局开始修订建筑规则,加强对所的防火管理,并特别规定除了有适当的出口或分隔墙外,不允许放映电影、装有舞台及布景的建筑造在任何其他建筑的下层或上部并带有居舍,除非该建筑物面临宽度不少于50英尺的道路,且建筑物不能超过2层楼.但20世纪20年代,因上海市中心比较缺乏现代化的娱乐设施,不少业主计划投资建造剧院、影院等建筑.由于地价昂贵,业主不愿意建造仅独此功能的建筑物,一再要求工部局允许在剧院上面建造办公楼.最初,工部局以这类申请违背建筑章程的规定加以拒绝.但发展娱乐业也为当局所欢迎,最后,工部局一面向业主表示,对建筑规定无须加以遵守,同时1925年8月26日发布公告,修改关于戏院的特别建筑规则,规定“除非得到工部局的同意,不允许电影院、戏院的建筑造在任何其他建筑的下层或上部,此类房屋也不得带有居舍”,实际上工部局对此类建筑申请往往网开一面,致使建筑规章失去了约束力.此后在市中心区域,几乎没有一家戏院或影院建筑不兼带居住、办公等其他功能.

就建筑物的高度而言,1903年公共租界西式建筑章程明确限定,未经董事会同意一般建筑不得超过85英尺.这样制定的目的既有对上海地质情况的考虑,同时也是为了降低建筑物容积量,以缓解因城市人口众多所造成的交通问题.但这一条款一直没有得到很好的执行.1905年,天祥洋行申请地产重建,当时该地产上是一个3层高文艺复兴样式的建筑,[10]重建方案中新建筑高度达115英尺.在1905年1月4日的董事会会议中,大多数董事都认为,在外滩临江地皮上修建高层建筑是无可非议的,然而,广东路是一条狭窄的马路,建造一幢115英尺高的建筑物无疑是不妥当的,于是决定退回工务委员会再行讨论.[11]1月11日的董事会上再次讨论这个问题,工务委员会主席认为,在宽度30英尺或不到30英尺的马路上建造超过标准高度的楼房是不适宜的,董事们也是赞同这种意见的,但对于眼前这件事,权衡其得失,还是批准了这一申请,并决议指示工程师设法安排拓宽广东路.[12]此处的权衡可能更多考虑的还是高度限制所带来的交通便利与出租房屋所带来的经济利益两相较量,最终还是经济占了上风.同样的情况以后也多次出现.[13]

综上所述,近代上海的建筑在其发展过程中,由于公共租界工部局注重建筑立法,乃至对不少存在建筑隐患的建筑物适时作出规制,以规范房屋建设.这种依法规制建筑物的做法,对今日之城市建设有一定的殷鉴作用.

[本文系2009年度司法部国家法治与法学理论研究项目立项课题“中国租界的现代法制研究――以上海现代化法制为主要视角”(09B5006)的成果之一.]

注释:

①美国学者罗兹墨菲于1953年由哈佛大学出版社出版其著作《上海――现代中国的钥匙》,1986年由上海社会科学院历史研究所翻译成中文.

②在租界的存续期间土地章程先后有1845年的《上海租地章程》、1854年《上海英法美租界租地章程》、1869年《上海洋泾浜北首租界章程》和1893年《新定虹口租界章程》,此外,1869年《上海洋泾浜北首租界章程》有多次修改及增订了相关条款.参见王立民:《上海法制史》,上海人民出版社,1998年,第165-195页.