我国行政决策的法律责任追究

内容摘 要我国行政决策的责任追究制度刚刚开始起步,对行政决策的责任追究更多的是限于政治责任,但行政决策的法律责任是不能用其他责任代替的.因而,在分析行政决策法律责任的含义、追究行政决策法律责任的依据、行政决策法律责任的类型及相应的追究机关的基础上,来剖析我国目前行政决策法律责任追究制度中存在的问题具有重要的意义.

关 键 词行政决策法律责任责任追究制度

作者唐丽萍,东华大学人文学院讲师、复旦大学博士生.（上海：200051）

我国当前重大的行政决策失误和不当频频出现,媒体报道的诸如武汉滨江别墅、珠海国际机场等,以及各地滥建开发区、形象工程、政绩工程等都是决策失误和不当的典型事例,这些错误决策影响了社会经济发展的方向和速度,给社会稳定带来不安定因素.为了约束和规范决策者的行为,必须建立对错误决策的责任追究制度.十六届四中全会报告也明确提出,要“建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制”.但我国行政决策的责任追究制度刚刚开始起步,对行政决策的责任追究更多的是限于政治责任,它以政府官员政治信誉或政治生命受到影响为其基本的责任承担方式,由此便导致了“问责制”中责任追究和责任承担的最终结果往往以官员的“引咎辞职”或被罢免为主要形式.但政府应该承担的责任不只是政治责任,责任政府的核心责任是法律责任,因而行政决策的法律责任是我国行政决策责任追究制度中的重要内容.

行政决策法律责任的含义

法律责任在理论和实践中有广义、狭义两种不同的理解.在广义上既包括依法履行的法定义务又包括违反法定义务应承担的法律后果,在狭义上仅指因违反法定义务而承担的法律后果,因而,行政决策法律责任是法律规范要求行政决策主体在行政决策活动中应履行和承担的义务.这种义务包括进行一定的作为或不作为,如决策者应履行职责、科学决策,遵守法律、依法办事；也包括不履行义务而引起的法律后果.从狭义上讲,行政决策者的法律责任是指行政决策主体（组识或个人）在行使行政决策权的过程中,违法行使决策权力必须承担的法律责任.

行政决策法律责任的特性在于：（1）行政决策法律责任是行政决策主体的责任.行政决策主体是指依法拥有行政决策权力的行政机关及其行政首长.行政决策是行政首长的一项基本职责.我国法律规定,人民政府实行首长负责制.这就是说国家权力机关赋予了各级行政首长行政决策权,与此同时,由行政首长承担行政决策责任.因此,行政决策出现了重大失误,造成了严重后果,依法追究决策者的法律责任是完全应该的.这里应注意的是,首长负责制与决策并不冲突.我国政府工作中的重大问题,必须经政府常务会议决定,这就是行政决策的化.但政府决策会议讨论的结果和应作出的决定,行政首长拥有最后的决定权.决定权在行政首长,所以决定的问题应由主持会议的行政首长负责,不能借口“集体决策”,而由“集体承担法律责任”.“集体负责”易形成“法不责众”的局面,结果是谁也不负责,从而导致“群体腐败”.（2）它是法律规定的,是法律责任,不能由其他责任代替.现代政府是责任政府,对其政府行为都应承担相应的道德责任、政治责任和法律责任,因此行政决策者对其决策行为所承担的责任包括：道德责任,政治责任和法律责任.行政决策所要承担的道德责任,是指决策者的决策行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范,将会失去统治之正当性.政府及其官员要承担道义上的责任,可以说自政府产生以来,自古有之.行政决策所要承担的政治责任,是指决策必须合乎人民的意志和利益.如果政府决策失误,有损国家和人民利益,即使不受法律追究,也要承担政治责任.在宪政国家,政府政治责任主要是通过责任政治制度,或议会对政府的监督来实现的.其实现的主要手段有：询问和质询、国政调查、倒阁权、弹劾.在我国人大制度中,对政府也有一定的政治责任监督制度,如质询、辞职、罢免等.但无论是道德责任还是政治责任都无法替代法律责任.

追究行政决策法律责任的依据

一、是构建责任政府的需要

权责一致原则是公共行政法理上的理论逻辑：有什么样的权利就应该有什么样的义务,行使什么样的权力就应该承担相应的责任.任何公共权力都应当处于责任状态,任何公共权力的行使者都应当是责任的承担者.否则,这种权力就是非法的、不合理的.因而一个与法治的政府,必是一个责任政府,对其政府行为（也包括行政决策行为）应承担相应的道德责任、政治责任和法律责任.其中政府的法律责任是核心责任而应该被重视和强调,“建立责任政府,应当强调政府的法律责任,切不可用道义责任、政治责任来代替和冲击法律责任,使本应纳入法律责任范围的责任通过道义责任和政治责任予以解决”［1］.

二、是行政决策法治化的体现

科学化、化、法治化是现代行政决策的发展趋势,是现代行政决策中不可分割的3个方面.行政决策法治化包含两层意思：一是指政府要依法决策,即政府行政决策要以国家的宪法和法律为依据,本着体现人民意志反映决策过程规律的原则进行决策,这是政府依法行政原则的重要体现；二是指决策者的权力和行为要受到法律的约束和人民群众的有效监督,要建立起决策权力与法律责任二者之间的法律关系,即要明确决策者的法律责任,这是行政责任性原则的体现.现代行政决策法治化的这两层内容是紧密相联的.行政责任性原则是依法行政原则的当然组成部分,没有行政责任性这一基本内容,依法行政原则是不完整的,依法行政的目标就不可能实现.所以我们不仅要强调行政决策的合法性、合理性和公正性,还要注重其责任性.如果行政决策没有责任,也就等同于可以随意而为,那么依法决策也就失去了应有的意义.因此国家行政机关不仅应依法决策,而且应为自己的决策行为承担法律后果.

三、是减少决策性浪费的需要

我国当前行政决策中的“三拍”现象（先拍脑袋决策,再拍胸脯保证,后拍屁股走路）还是屡见不鲜,造成了极大的决策性浪费.2005年6月,国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交的报告显示,一些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪的金额总计为16亿元,而由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元.决策失误比贪污受贿要严重9倍还多!因而时下一些有识之士敏锐地指出：决策性浪费是我国当前最大的浪费,一项决策失误,就可能减掉几个乡、甚至一个县的农业税收入.［2］要减少和杜绝行政决策性浪费一而再、再而三的出现,一是要建立决策前的制衡机制,实行行政决策的社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度等,防止决策的随意性；二是要建立事后的责任追究制,就像建立安全事故责任追究制一样,凡造成重大损失的决策,相关责任人就应承担相应的法律责任.行政决策法律责任的确立对于推进决策的化、科学化和提高决策效益都是至关重要的.

我国行政决策法律责任追究面临的问题

要保证现代行政决策科学化、化的实现,使行政决策更加合理或至少避免重大失误,必须要用法律手段约束行政决策行为,其中重要的一点就是建立健全决策者的法律责任追究制度.明确规定决策者的法律义务和责任,使之对其决策行为负责,若不遵守决策规则或法律而导致失误,必须负违宪的、行政的、甚至刑事的责任,使行政决策做到权、责相统一.

中国长期以来被一些西方国家视为缺乏的“非法治”国家,理由是中国一直没有行政诉讼法和国家赔偿法.在他们看来,公民违法必须承担法律责任,而政府和工作人员却没有相应的法律要求他们为自己的行政决策行为承担法律后果,这是法律面前允许特权存在的证明.近几年,随着法治化进程不断的推进,以及我国行政诉讼法与国家赔偿法的陆续出台,中国的法治化进程逐步完善.应该说,近几年我国政府的法治化进程是迅速的.在政府的行政决策行为中,要求政府依法决策和承担相应的法律责任的相关制度也在逐步确立.但应该看到,当前我国行政决策的法律责任追究在实现方面还存在以下一些制约因素：

一、在观念上,我国没有形成普遍的行政决策法律责任意识.一是目前我国一些行政机关和行政公务人员还缺乏“有权力就有责任”的法律责任意识.我国传统的行政决策模式是一种权力型决策.一些行政决策者常常根据个人的喜好和心性随意进行决策,“权力几乎成为唯一的或最重要的决策资源,决策活动中,谁拥有的决策权大,他所偏好的政策就会得到通过和贯彻”［3］.在他们看来,决策者的决策失误既不是政治问题也不是道德问题,更不是法律问题,而是工作问题,是“好心办坏事”,决策失误不过是交了一次“学费”,所以只需“批评教育”、“责成有关方面纠正”即可.在这种无责任的观念的指导下,屡见不鲜的给人民生命和国家财产造成成千上万损失的决策失误,在“交学费”的名义下,回避了法律责任,逃脱了法律的惩罚.二是社会对政府行政决策也要追究法律责任的意识也比较薄弱的,这与中国几千年的官本位和行政机关始终处于国家权力中心位置有关,况且政府的决策行为相对来说离人们的视野较远,对人们的直接利益影响没有那些具体的行政行为那样明显.

二、法律责任的实现缺乏相应的保障机制.行政决策的法律责任制既是现代政治的一种基本价值理念,更应是一种对政府行政决策行为进行控制的制度安排,即应保证政府的决策行为受到内部和外部的控制,以保证违法决策时相应的法律责任得到实现.而在我国,行政决策的法律责任保障机制还不是很健全.以行政决策的违宪责任为例,我国宪法规定,一切违反宪法的行为都应追究,但如何追究,现行宪法和法律中没有规定.我国虽然规定全国人大及其常委会有解释宪法和监督宪法实施的职能,但这本质上是立宪解释和权力机关监督,并不能代替司宪职能.而且由于全国人大及其常委会本身担负沉重的立法任务和众多职能,因而由于精力和时间上的制约,要其对行政机关的决策行为是否违宪进行审查以及追究,其经常性与时效性可能会受到一定限制.以行政决策的行政法律责任追究为例,当前我国的抽象行政行为没有被《行政诉讼法》纳入受理范围之内,因而当行政决策行为侵犯了公民的合法权益时,人民法院无法对它进行司法审查,从而削弱了司法对行政决策的监督作用,也使公共政策不能达到为人民谋福利的目的.此外,我国还没有建立行政公益诉讼制度,行政责任追究赔偿制度也不完善,行政赔偿的范围和额度都非常有限,这些都是导致政府官员在行政决策时随意决策,较少有所顾忌的一个重要因素.

三、从立法上看,我国有关行政决策程序的法律规定不完善,使得违反行政决策程序的决策行为在理论上本应追究法律责任的,而实际上却无法追究.依法决策不仅要求行政决策在法律的范围内依据职权进行,而且行政决策必须遵循法定的决策程序,否则都属于违法决策,应追究法律责任.但在我国,虽说行政决策在决策过程中有其步骤与程序,如须经过确定问题和目标――拟定决策备选方案――选择和决定决策方案――修正完善决策方案的步骤与程序,但其中最重要的步骤与程序如调查程序、方案设计程序、可行性论证程序等等并没有用法律规范的形式确立下来.

如何完善我国行政决策的法律责任追究制度

在强化依法行政和责任政府的今天,如何完善我国行政决策的法律责任追究制度是一项迫切和重要的任务.针对以上存在的一些问题,笔者就如何完善我国行政决策的法律责任追究提出一些粗浅的看法：

一、强化行政决策者的法律责任意识,树立责任型的行政决策观念.我国传统的权力型行政决策模式导致了行政决策者决策“零成本”的错误观念,即认为决策失败的相关损失与己无关,决策失误不过是交了一次“学费”而已.而要强化行政决策者的法律责任意识,树立责任型的行政决策观念,一方面要靠加大行政决策责任的追究力度,对负有决策失误的行政官员,施以法律惩戒,即要求其承担因其决策而产生的不利法律后果.无论其升迁到什么级别,调任到何处,都应追究其责.另一方面,要加强行政官员的行政教育与修养,培养其健全的行政人格,使其在行政决策中时刻为国家利益和人民利益着想,怀着一种强烈的责任感从事行政决策活动,为构建完善的行政决策责任追究制度奠定坚实的基础.

二、建立和完善我国行政决策法律责任追究的相应保障制度.我们可以批判地吸收西方发达国家违宪审查制度的合理成分,建立我国的违宪审查制度,其基本思路为：设立专门的违宪审查机构,由人大选举产生,对人大负责,但独立行使司宪权；建立我国的宪法诉讼制度,将行政决策的违宪行为纳入司法程序予以追究.通过这两项措施可使我国原先只有违宪责任的概念,却无法有效执行的状况得到改变.应尽快完善我国的行政诉讼制度,首先要建立行政公益诉讼制度,改变行政相对人只能就受损的个人利益而不能就受损的公共利益提起行政诉讼的状况；其次,完善《行政诉讼法》中关于抽象行政行为不可诉的规定.此外,要建立一整套完善的行政决策责任追究赔偿制度,对直接的行政决策责任者行使追偿权,增加其不负责任决策而承担金钱赔偿后果的经济压力,引导政府的行政官员主观上自觉把个人政绩和社会效益结合起来思考问题,促进决策向不断追求社会效益最大化发展.

三、将我国行政决策应遵循的重要程序用法律加以规范,防止少数决策者草率行事,滥用职权等行为.例如,根据行政决策科学化的要求,我国可将行政决策的一些重要程序用法律加以规范,即行政决策一般必须有调查程序、设计方案程序、可行性论证程序,不经过这些程序,行政决策行为就属于违法决策,应追究决策者的法律责任.