高等学校法人代表之痛

【摘 要】]高等学校实行党委领导下的校长负责制,也正是由于这种负责制使得学校法人代表的决策权受到一定程度的掣肘.在新时期,政府与高校之间的关系也存在一定程度上的冲突,使得高等学校法人代表处在两难的境地.改变高校法人代表的处境,解决高校法人代表之痛是教育体制改革的重要内容.

【关 键 词】法人；学校法人代表；三角矛盾

一、法人和学校法人

法人并非自然人,它的存在的形式是社会团体.在现实中有许许多多的组织以团体或者是团队的名义进行各种社会活动,它们具有独立的法律人格,行使专属自己的民事权利,并且承担自己应负的责任与义务.在我国《民法》通则第三十六条规定：法人是具有民事权利的能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织.[1]在法理上,法人被分为四类,它们分别是企业法人、事业单位法人、行政机关法人以及社团法人.那么高等学校是否属于法人?关于这个问题,在《中华人民共和国教育法》第三十一条有规定：学校及其它教育机构具备法人条件的,自批准设立或登记之日起取得法人的资格.在《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格.[2]

众所周知,学校的主要任务是教学活动,培养学生,所以,为了完成这些任务,学校就必须参加到各种的社会法律关系中.在这些法律关系中难免有“磕磕碰碰”,在需要承担必要的责任与义务的情况,学校一方不可能以学校组织内的自然人来承担这个属于学校整体的责任与义务,因为学校在法律关系中的身份是法人,法人是一个社会组织并不是自然.因此,在遇到这些问题的时候,就需要以学校整体来承担责任,为了对法律关系中的双方都负责.我国《民法》中设立了法人代表制度,《民法》通则第三十八条规定：依照法律或者组织章程规定,代表法人行使职权的负责人是法人的法定代表人.法人的法定代表人是自然人,在法律关系中法人与法定代表人是具有同一地位的两种不同称呼.我国的《民法》通则规定法定代表人作为法人的代表人,其代表的行为及有此产生的一切后果都由法人承担,这就说明法定代表人有着充分的代表权利.

至此我们明白学校参加社会活动必须要有一位自己的法人代表.那么这个法人代表是谁?这个问题在《中华人民共和国高等教育法》中第三十条有规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格.高等学校的校长为高等学校的法定代表人.高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.

二、三角矛盾

既然法律规定校长是学校法人代表,那么校长就是组织学校内部工作并且沟通学校外部环境的媒介的角色.在《中华人民共和国高等教育法》第四十一条中对校长的工作职权做了规定：高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权：（1）拟订发展计划,制定具体规章制度和年度工作制度并组织实施；（2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（3）拟订内部组织机构的设置方案,摧荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人；（4）任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（5）拟订与执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益；（6）章程规定的其他职权.同时,身为学校法人代表,校长对外代表学校的形象,对自己的所作所为承担相应的法律责任.这些规定都是合情合理的,毕竟校长是学校的最高行政人员.但是问题是我国的高校实行的不是直接的校长负责制,而是间接的校长负责制.在《中华人民共和国高等教育法》第三十九条中规定：国家举办的高等学校实行中国高等学校基层委员会领导下的校长负责制.中国高等学校基层委员会按照中国章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是：执行中国的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成.从该法条中可以看出,我国高校的校长是受中国高等学校基层委员会领导的,在学校的重大决策上,校长并不具有绝对的决定权.[3]该法条等于是变相夺走校长的决策权,使得高等学校的基层党委组织成为高校内的决策机构,相对的使得校长成为了高校执行机构的代表.校长无形之中被降至为经理的角色,而高校党委则成为了董事长的角色.本来这么规定也是有利于高校朝着社会主义所要求的方向与目标发展,避免由于校长的权利过大导致高校的发展出现偏离轨道的危机而产生的机制,但是,因为校长是法律规定的高校法人代表,他就要为学校的活动承担主要责任.本来从《中华人民共和国高等教育法》第三十条以及我国《民法》通则第三十八条中得出的高校领导与被领导,决策与责任的关系是很明确的,然而在这种决策机制下使得高校内部的责任关系又成为一个有极大争议的问题.

在高校内部存在党委领导下的校长负责制责任承担的问题,然而在校内行政关系的即高校与政府之间也存在模式转型期不可避免的矛盾,是的学校法人代表处于尴尬的境地.

大学与政府之间的关系,国际上公认的模式有两种,第一种是“国家控制模式”,第二种是“国家监督模式”.当前,高校与政府之间的关系正处在“国家控制模式”向“国家监督模式”的方向发展当中,虽然大学与政府之间的关系有了长足的进步,但是仍然存在许多界限不清、充满矛盾的冲突.[4]

我国的大学与政府关系模式由“国家控制”向“国家监督”转变的根本标志应该是建立政府的宏观管理、高校面向社会自主决定办学的体制.但是,目前建立这样的体制还需要经过比较长的改革和发展,高校办学自主权在很多方面没有达到法律所规定的范围与程度.在《中华人民共和国高等教育法》第三十四条规定：“高等学校根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动.”虽然法律赋予了高校这种权利,但是在现实中来自于政府的直接或者间接干预学校活动的命令、政策仍然很多.再比如,由于高校与政府实际存在隶属关系,再加上我国历史遗留问题的原因,政府很自然的将高校看成自己的下属进行管辖.这些“国家控制模式”的实质表现并没有改变.这也使得高校的校长――学校法人代表处于另一中尴尬的境地.造成这种尴尬处境主要是因为在相关法律上并没有对政府的职能进行约束和限制,同时也没有对政府的行为制定出相关的监督法条,形成一种“无归无矩”的状态.同时由于这种模棱两可的情况,在造成一些社会问题的时候政府可以以无直接参与行动而避免被问责,但身为学校法人代表的校长则必须承担起相应的责任.[5]

三、理性思考

一校之长为学校活动造成的后果承担责任,这本来是无可厚非,天经地义的事情,但是正处于教育体制改革转型这一特殊时期的高校内部、高校外部即高校与政府之间的种种矛盾使得高校的法人代表处于特殊时期的三角矛盾之中,我认为实行完全校长负责制的大学,其法人代表应该是校长；若是实行党委负责制的大学,其法人代表应该是学校的党委书记；若是实行党委领导下的校长负责制,则应该由校党委书记、大学校长共同承担连带责任.这样便于找到责任承担人,有利于保护受侵权者的利益,可以有效的避免关键时刻由于找不到事件责任承担人而出现众多关联组织互相推诿,延迟负责,造成不必要的资源浪费和被侵权者利益无法得到及时保障的情况.此外,要真正实现高校的“国家监督模式”,我认为首先要改变的是政府的观念问题,由于历史遗留的原因,政府的教育行政部门很自然的就把学校看成是自己辖区内下属单位,对高校实行的一些自主办学的措施过多干预,殊不知在《中华人民共和国高等教育法》中已经明确规定了高校是有自主办学的自由的.其次,是政府要明白自身的角色正在新时期发生了新的转变.政府不再是以前计划经济时期身先士卒与群众一起辛勤耕耘的“老黄牛”的角色了.在新时期,政府的首要任务是看清形式,指导群众,带领人民往正确的方向前进,政府就好比一艘轮船的“掌舵手”而不是轮船的“划桨者”.政府教育行政部门通过对当下形式的研究,对高校提出一个目标,一个方向,让高校自己去创造未来,必要的时候给予帮助,纠正其错误.这样也有利于教育行政部门的权利下放,不仅扩大了学校办学自主权,拓展了学校法人代表实行新措施的空间,提升其实施新办法的勇气,而且有利于实行“地方负责,分级管理”的体制,也可以有效避免学校法人代表承担责任问题不清的现象,这才是新时期高校需要的“国家监督模式”.

在我国,自新中国成立以来教育体制发生重大转变的关键时期是20世纪80年代,在此后的二三十年中,我国的教育体制正逐渐的打破原先的壁垒,朝着科学化,人文化的方向发展.学人法人代表问题正是在这种变革中产生的问题,是变革时期的特殊产物,我们应该将学校法人的问题放到市场经济的大环境中,在高校――政府之间加上一个市场即高校――市场――政府.只有符合社会需要的才是合乎人民需要的.改变校长所处的困境是我国教育体制改革的重要内容,也是历史发展的必然.