全国人大常委会解释法律的合理性

香港基本法的实施也走过了十年的历程.在这个期间,基本法从整体上说得到了很好的实施,大陆和香港地区就该法的实施也形成了一些默契和惯制,并在基本法实施过程中出现问题时,能够及时的加以协调和解决,这些对香港的平稳过度以及香港回归后能够继续保持社会稳定、经济发展的局面都起到了很大的作用.但我们也看到,两地就基本法的一些条款在适用中也产生了很大的争论,其中就以基本法第158条的争论最为引人瞩目.下面我们将从基本法解释权配制现状入手,通过对全国人大常委会解释基本法合理性原因的分析以及探究解释权的实际应用情况,以证明全国人大在解释香港基本法方面具有完全的合理性.

一、香港基本法解释权的配制问题

首先我们看一下香港基本法第158条的内容:该条包括4款.(1)本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会.(2)全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释.(3)香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释.但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于人民政府管理的事务或和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释.如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准.(4)全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前,征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见.

从以上条款可以看出,基本法的解释权体制是以全国人大常委会的解释权为主导、特区法院的解释权相配合的体制.全国人大常委会有权解释基本法的所有内容并没有法律上的限制,处于绝对支配地位,特区法院也享有解释权,只是其解释权是由全国人大常委会授权而获得,并且只对特区自治范围的条款及一定条件下对其他条款享有解释权.根据《中华人民共和国宪法》第67条之规定全国人大常委会是专门的法律解释机关,故全国人大常委会所享有的解释权是固有的,而特区法院的解释权是从属的,其所拥有的解释权在法律层面上说并不具有最高权威性,全国人大常委会完全可以通过行使最终解释权来作出不同于香港法院的解释,香港法院也必须按照全国人大常委会的解释进行审理案件.

二、全国人大常委会解释基本法的合理性分析

(一)行为主体合理性分析

1.全国人大常委会最能能了解立法原意

全国人大常委会是我国最高立法机关和权力机关的常设机关,其组成人员必须从全国人民代表大会代表中选出,在全国人大闭会期间具体负责全国人大的日常工作.由于全国人大每年开会时间短,因此大量的立法工作由全国人大常委会承担,其中此处的立法还包括了全国人大常委会对宪法和法律的解释.之所以让全国人大常委会解释法律是因为作为最高立法机关的常设机关,相对于其他机关来说更了解立法者的立法原意,了解法律制定时的指导目标和欲实现的社会秩序,尽管全国人大常委会的人员会不断的变化,当时的立法者可能早已不在全国人大常委会工作,但是作为最高立法机关常设机关,其自然具有更大的优势了解当时的立法情况,其所掌握的相关信息渠道相对于其他国家机关来说也是最多的.

2.全国人大常委会解释基本法符合人权学说

由于香港地区的司法体系属于英美国家司法体系,其法律解释的任务由只能由地区法院承担,立法机关要想推翻法院的解释,只能重新制定或者修改法律,而不能去解释法律.而我国法律的解释权是由全国人大常委会掌握,这就导致了解释权上的冲突,那么究竟由谁来解释更为合适我们说,香港基本法不仅主要适用于香港地区,同时作为一部全国性法律也适用于整个中国.根据香港基本法的规定,香港法院只能在全国人大常委会授权的情况下解释基本法,因为根据人权论的观点,由人民代表制定出的法律必须由人民自己来解释法律.作为一部全国性的法律,其如果香港法院的解释权具有完全独立性,而全国人大常委会对基本法不具有解释权的话,那么无疑将造成一个地区的非民选机关的意志取代整个国家人民的意志的情况,这是不符合我国社会主义人权原则和法制统一原则的.而基本法为了解决这个冲突,巧妙地将解释权进行分层.

(二)全国人大常委会解释基本法程序的合理性分析

1.启动程序的合理性分析

根据香港基本法的规定,全国人大常委会解释基本法的程序与一般的立法解释程序有所不同.从基本法来看,全国人大常委会启动解释程序分为三种情况:1、全国人大常委会自身主动解释法律.2、国务院提请全国人大常委会解释基本法.3、香港终审法院提请.其中全国人大常委会主动释法至今为止只使用了一次,而且这一次也是在香港最高法院违背基本法解释权程序应用时迫不得已作出的.国务院提请全国人大常委会释法的共有两次,但均以香港特区特首向国务院提出,再由国务院决定提交全国人大常委会的方式进行.香港最高法院对基本法的解释是最多的,但至今没有出现向全国人大提请解释有关条文的情况.

对于第一种启动程序,前面已经论述颇多这里就不在详细阐述,这主要是由全国人大常委会本身的地位和性质所决定的.第二种情况下,有人认为特区特首无权提请国务院,由其要求人大释法.但是我们可以看到,特首作为特区的最高长官,代表的不仅是香港政府也是整个香港特别行政区,其须对国务院负责,而国务院则对全国人大负责并向其报告工作.当香港地区出现法律适用问题时而影响到香港社会,那么特首自然有职权进行干预,当其需要政府予以协助解决时候,当然会向其提出请求,那么政府可以根据实际情况,依法作出反应,其中由国务院向全国人大常委会提出释法要求就是法律规定的,赋予国务院的一种权利.对于第三种情况,根据基本法规定,当香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于人民政府管理的事务或和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释.因为此时的法律问题已经涉及到政治问题,作为司法机关的终审法院,其不具有完全的理由对这种政治行为,甚至是国家行为进行审查,而全国人大常委会是最高的立法机关和最高权力机关的常设机关,其当然有权在政治问题上提出最权威的判断,即对于基本法的某些特定条文作出立法解释.

(2)具体工作程序的合理性分析

“人大解释基本法的具体工作程序,遵循人大解释法律的一般程序.《立法法》第二章第四节专门规定了“法律解释”.2004年第十届全国人大常委会第12次委员长会议通过《全国人大常委会法律解释工作程序》,进一步明确、规范了法律解释的具体工作程序.全国人大常委会解释香港基本法的时候,除了必须符合这些程序要求外,还有一些特殊的安排,例如,听取香港各界人士尤其是法律界人士的意见,包括反对释法或者对释法有不同看法的人士的意见.这其实类似于听证或者法庭的辩论.从程序上,尽管表面与法院释法的司法程序不同,但是在释法前听取各方面的意见,尤其是反对的意见,其效果和作用应该是一样的.另外,人大解释基本法不同于解释一般法律还有一个特殊程序,就是必须征求其所属的香港基本法委员会的意见.这是人大解释基本法的必经程序.如果将来有来自特区终审法院提出的释法申请,全国人大常委会可以接受,也可以不接受.如果全国人大常委会不受理特区终审法院的申请,那就说明全国人大常委会认为没有必要解释基本法,或者说通过这种暗示的方式授权特区终审法院对有关条款自行解释.如果全国人大常委会决定接受申请,则必须征询其所属的香港基本法委员会的意见.全国人大常委会如果不接受特区法院申请释法,要不要征询基本法委员会的意见,法律没有明文规定,这有待于将来的实践来创造宪制惯例.基本法委员会中12名成员,一半来自内地,另一半来自香港,其中包括法律界人士,他们可以把香港各界主要是法律界对释法的意见,带到全国人大常委会,从而使人大释法可以照顾到香港实行普通法的特殊情况.”