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《法学学术论文写作》论文范例

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我国应当支持公民提起行政公益诉讼

韩志红

天津大学学报(社科版)2003年第2期

摘 要:行政公益诉讼是要求行政机关履行法定职责,促使其依法履行维护国家或社会利益职责的一种公益诉讼活动.其存在不仅有法理学,政治学的依据,而且符合我国宪法的规定.支持公民提起行政公益诉讼将使行政机关受到具有强制力的监督,对实现依法治国有重要的意义.我国应当采取多种措施,支持公民的维护社会正义之举,使国家利益和社会利益的保护有可靠的法律保障.

关 键 词:行政公益诉讼公民社会利益

随着我国依法治国方略的确定,人们的法律意识日益提高,公民通过法律途径,参与国家事务的管理,维护国家利益和社会利益的事例层出不穷,如浙江桐乡沈李龙实名一家企业的偷税行为,后来发现税务机关对此查处不力,于是以"未履行法定职责"将桐乡市国税局告上法庭等.这些案件的共同的特点是,原告起诉"未履行法定职责"或"怠于履行法定职责"的行政机关,并不是为了保护自身利益,而是出于维护国家利益或社会公共利益的目的.本人将这些案件称为行政公益诉讼案件.但令人遗憾的是,这些正义之举在我国不仅没有得到法律的支持和任何褒奖,而且使提出诉讼的公民处于非常不利的境地.作为一名学者,本人在对这些积极实践公益诉讼的勇士表示深深敬意的同时,感到有责任在理论方面对公民提起行政公益诉讼进行声援.社会呼唤良知,人类需要正义.本人认为,只有在中国建立起"人人"都有权起诉违法行为的公益诉讼制度,社会正义的实现才有最终的法律保障.

一、支持公民提起行政公益诉讼的依据

(一)支持公民提起行政公益诉讼的法理依据

自古罗马五大法学家之一的乌尔比安首先提出公法与私法的分类以来,西方法律体系中便有了所谓公法与私法的"两分法",并沿袭至今.凡是以保护公共利益为目的的法律为公法,以保护私人利益为目的法律为私法.公法,私法维护的利益主体不同,因此在古罗马存在两种不同诉讼---私益诉讼和公益诉讼.

公益诉讼[actionespublicaepopulares]是相对私益诉讼[actionesprivatae]而言的.周楠先生在《罗马法原理》一书中指出:私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可以提起,公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起.公益诉讼又被称为罚金诉讼[quitam],民众诉讼[actionspopulares].意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出:"人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它."

本人根据违法行为的主体以及主体违反的法律部门不同,将公益诉讼分为经济公益诉讼,劳动公益诉讼,行政公益诉讼等.行政公益诉讼是指国家行政机关不依法履行法律规定的职责,损害国家或社会利益,无直接利害关系的公民(包括相关的社团,下同)可以向法院起诉行政机关,要求行政机关履行法定职责.这种诉讼同依据我国现有的《行政诉讼法》提起的行政诉讼不同,他是为维护国家利益和社会公共利益而诉,不是为个体受到不法具体行政行为侵犯而诉.因此应属于行政公益诉讼.个体受到不法具体行政行为侵犯,依据我国现有的《行政诉讼法》提起的行政诉讼属于行政私益诉讼.

我国现行法律体系中有三种诉讼,即民事诉讼,行政诉讼,刑事诉讼,三个诉讼法关于起诉权的规定虽然不尽相同,但其共同特点是除刑事案件中检察机关提起的公诉案件外,原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人,法人或非法人组织.我国至今没有公益诉讼制度,即没有法律授权无直接利害关系人,可以提起为保护国家利益和社会利益的诉讼.许多人固执的地认为,除检察院提起公诉之外,只有存在直接利害关系的当事人,才可以向法院起诉,以维护自己的个体利益.国家利益和社会利益的维护是国家行政机关的职责范围,无须个人插手.

英国着名的行政法专家威廉·韦德在其《行政法》一书中,对此观点,给予了严肃的批评,他在讲到诉讼资格问题时说:"只给有足够资格的诉讼当事人以救济,这历来是获取救济的重要限制.这项法律的出发点是:救济是与权利相关联的,因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济.其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格.在私法中,这个原则可以从严应用.在公法中,只有这个原则还不够,因为它忽略了公共利益的一面.如果某特定的个人是行政行为的对象,他当然有权对这个行为的合法性提出异议,而他人则无权这样做.但公共当局有许多权力与义务,这些权力与义务与其说影响特定个人的,不如说是影响一般公众的.如果公共机构不适当地批准计划,或给电影发许可证展览,那它就是对公共利益做了错事,而没有对任何具体个人做了错事.如果没有人有过问这件事的资格,那它就可以无视法律而逍遥法外,这种结果会"使法律成为一纸空文".一个有效的行政法体系必须对这个问题找出某种解决办法,否则法治就会垮台.法律制度的智慧足以解决这一问题,法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人能有资格反对这种不法行为."威廉.韦德先生在这里讲的很明确,在私法中,可以从严应用没有直接利害关系就没有诉讼资格的原则,但在公法中,只有这个原则是不行的,因为它忽略了公共利益的一面.在公法之中,法律必须授权于没有利害关系的居民起诉,以维护公法所保护的社会公共利益,避免公法成为一纸空文的命运.

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行政是国家行政机关执行国家法律的活动,其主要目的是维护社会秩序和公共利益,保护公民,法人或其他组织的合法权益.维护国家,社会及个体利益,既是行政机关的权力,又是其应尽的职责即义务.

行政机关不履行法律的授权或法律规定的职责,失职读职,一般会出现两种情况:一是会侵犯特定行政相对人的合法权利.如果出现这种情况,按照我国现行法律的规定,特定相对人有权提起行政私益诉讼,请求法院强制行政机关履行一定的行政行为.二是会损害社会或国家的利益,而没有特定人受到损害.例如,税收管理部门不履行法定职责,对偷税,漏税的违法行为不进行处理,就没有特定人受到损害,而直接损害了国家的利益.如果不允许公民起诉行政机关,用司法权力制约行政执法权力,使权力的委托者(人民)有效监督权力的受托者(国家机关),那国家利益就会被任意践踏,国有资产的流失就避不可免.

目前我国行政诉讼程序的启动,只能是那些受到行政机关具体行政行为侵害的直接利害关系人.如果行政机关不依法履行其执法职责,对违法行为不依法进行处理,损害了社会和国家的利益,则任何人都没有资格提起行政公益诉讼,显然这里缺少了国家利益和社会利益保护的制度建设,从而不可避免的出现对侵害国家利益和社会利益行为的执法不严,违法不究问题.行政公益诉讼制度解决这一问题的办法是,国家行政机关不依法行政,不履行法律规定的职责,损害国家或社会利益,任何人都可到法院起诉违法行政的行政机关.要求法院裁定行政机关履行法定职责,或纠正错误的决定.本人认为,只有行政公益诉讼制度与行政私益诉讼制度并存,才能真正建立起一套对行政机关有效的法律监督机制,使执法者受到应有的约束.否则,必然出现有法难依,违法不究的局面,导致社会秩序的混乱,广大人民群众的人身和财产安全没有保障.

(二)支持公民提起行政公益诉讼的宪法依据

如上所述,近几年来全国数起知名的行政公益诉讼大案原告均遭败诉.法院认为,在这些诉讼中,行政机关的行为未直接侵犯原告个体的合法利益,也未对原告个体的权利义务产生实际影响,尽管行政机关的行为,可能损害了公共利益或国家利益,但公共利益或国家利益并不是个体利益,根据现行法律,普通公民对此无权起诉.

我国《行政诉讼法》第2条规定,公民,法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼.第41条规定,原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民,法人或者其它组织.而上述行政机关"未履行法定职责"或"怠于履行法定职责"的行为,并没有侵犯原告个人的合法权益,因此,原告不具备诉讼主体资格.

毋庸质疑,我国在1989年通过的《行政诉讼法》中,确实没有规定行政公益诉讼制度,即没有授权无直接利害关系人,可以提起为保护国家利益和社会利益而对行政机关的诉讼.因此,司法实践部门简单地认为,只有个人的合法权益受到行政机关侵害的当事人,才可以向法院提起行政诉讼,以维护自己的个体利益.国家利益和社会利益的维护是国家行政机关的职责范围,不允许个人插手.

本人认为我国行政诉讼法没有规定行政公益诉讼制度,并不等于行政公益诉讼制度在我国没有法律依据.我国《宪法》第41条规定:"中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉,控告或者检举的权利,等.对于公民的申诉,控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理.任何人不得压制和打击报复."《宪法》如此清晰,明确的规定,足以说明行政公益诉讼制度在我国是有法律依据的.《宪法》是一个国家的根本大法,规定了我国社会制度,国家制度,公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的基本原则.宪法性规范不是涉及国家和社会生活的某一方面,而是涉及社会生活中的根本问题,如基本的经济,政治制度,公民在国家中的法律地位等问题的规范.宪法不仅是制定其他法律部门的法律根据,也是解决各种争端的法律依据.因为宪法是国家的根本法,总章程,具有最高的法律效力.如果有人狡辩"控告"不包括起诉,那么,"控告"在一个法治社会的意义是什么如果有人讲,宪法不能作为审判案件的依据,那无异于说宪法不是法了,如果宪法不是法,那又什么才是法呢

(三)支持公民提起行政公益诉讼的政治学依据

行政公益诉讼存在的政治学依据是政治的理论."主要表现为一种自下而上运行的权力.它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对处于管理地位的少数人的制约."政治的基本内容是由公民选举自己的代表和政府领导人来代表自己的利益,并使他们按自己的意志来行使国家权力,权力的委托者(人民)有权利制约权力的受托者(国家机关),当政府不按人民的意志行使国家权力时,就是违背了委托者(人民)的意志,人民有权对其提起诉讼,追究其法律责任.

正是基于政治的理论,行政公益诉讼在发达国家的实践非常丰富.美国环境法中的公民诉讼(CitizenSuits)制度规定,公民除了可以依法对违法排放污染者起诉,要求违法排污者消除污染,赔偿遭受污染损害公民的损失,还可以对未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,敦促联邦环保局和各州执行其法定义务,加强环境管理.陶红英先生认为:"公民诉讼制度在美国已经实践了二十多年,从实践效果看,它确实有助于阻止将污染物非法排入环境,还经常迫使环保局参与诉讼,从而推动环境管理,而且,通过诉讼,法院做出司法解释,又完善了环境法制."

英国上诉法院院长丹宁(Denning)在布莱克本的案件中说:"任何有责任感的公民,在他认为法律没有得到应有的执行时,都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件."英国公民布莱克本曾多次为了某种公众关心的事到法院诉讼.例如:布莱克本先生为出版物问题起诉到法院.他说,他和他的妻子是出于对他们5个孩子的关心而来法院起诉的.有人认为布莱克本先生没有充分的利益来法院提出起诉.对这种观点,丹宁院长作了反驳.他说:"如果公共权力机构犯了误用权力罪,谁可以来法院进行起诉呢布莱克本先生是伦敦公民,他的妻子是纳税人,他的儿子可能因看影片而受到不良的影响,如果他没有充分的利益,那么任何其他公民也就没有这种利益."按照法律,局在履行其执行法律的职责时,享有法院不加干预的自由裁量权.但是问题是,某些不去履行其职责,这时法院就要出来干预了.丹宁的论点开创了"人人"一词的新解释,他说:"法律面前人人平等",表现在司法制度中,就是人人都有起诉权.这里"人人"包括个人,团体和党派.他们有权向有关法院提出法律救济,即申诉,控告和检举.


主席在1998年12月19日纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上的讲话明确指出:"我们的社会主义,是全国各族人民享有的最广大的,它的本质就是人民当家作主.执政,就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力,实行选举,决策,管理,监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保护人权."本人认为,支持人民掌握和行使管理国家的权力,在依法治国的社会条件下,应当有恰当的法律途径,支持公民提起行政公益诉讼不失为具有操作性的重要办法.

二、支持公民提起行政公益诉讼的现实意义

(一)行政公益诉讼活动有助于实现以司法权力制约行政执法权力,以人权制约国家权力,从而避免由于权力集中而出现的人治局面

李步云,陈贵民先生讲:"权力的分立与权力的制约是法治的支撑点,离开了这点,极容易形成权力集中而置法律于不顾的人治局面."18世纪法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾指出:"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验.有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止."因此"要防止滥用权力,就必须以权力约束权力."

在我国,行政机关依法对诸多社会活动享有行政管理权和行政执法权.我国社会的正常秩序是通过行政管理机关经常性的,直接的行政管理工作进行调控和维护的,只有行政管理机关正确地,不折不扣地实施法律,法规,才能保障国家的安全,社会秩序和经济秩序的正常以及人们享有的各种权利.但行政权力不仅有不断扩张,膨胀的趋势,而且又有萎缩的趋势,出现了较多的执法盲区,致使违法者逍遥法外.

江平先生指出:"中国法律制度中有一个不可忽视的现象:如果某一法律没有规定特定的执法机关,那么这部法律就会变成无人管的法律,必然得不到应有的贯彻,如果规定特定的执法机关,那么该执法机关就将从立法中获得特殊的权力,这种权力就可能成为'凌驾于社会之上'的特权,就可能成为谋取私利的权力.立法和执法的这个矛盾,本质上是法治和人治的矛盾."江平先生在这里所讲的执法机关的特权问题,急需通过建立以权力制约权力的机制加以解决.行政公益诉讼制度所形成的以权力制约权力的新机制有两个方面:一是司法机关可依法受理任何组织和个人提起的行政公益诉讼,并依法作出司法判决,强制要求行政机关履行法律规定的职责,维护国家或社会的利益,这是以司法权力制约行政权力.二是任何组织和个人都有权为维护国家利益或社会利益,依法代表国家,以国家主人的身份起诉行政机关,这是以人权制约国家权力.

(二)行政公益诉讼制度将使行政机关受到具有强制力的监督.

由于行政公益诉讼制度真正形成了以权力制约权力的机制,因此,行政机关置法律于不顾的人治局面将发生根本转变,行政机关将受到强有力的监督.英国政治学家洛克曾经指出:"在一定情况和条件下,对于滥用职权的强力,真正的纠正办法,就是用强力对付强力."这句话道出了一个至理名言,监督离不开强制力.

在我国现行的对行政机关的监控体系中,一大通病就是权力监控缺乏应有的强制力.现在我们的监督机构已不算少,纪检,监察,检察,审计等都是专门监督机关.但是,由于这些机构的独立性,权威性不够,特别是监督职权和手段不够强,加上其他种种社会因素的干扰,这些专门监督机关的职能作用未能充分发挥,专门监督机关的监控力度还难以适应权力活动的实际需要.另外,群众监督也缺乏可操作性的程序和畅通的渠道,舆论监督方面也是小心翼翼,难以充分发挥,这些都给对行政机关的监控带来了一定的难度和困惑.另外,长期以来,我国对公共权力的制约措施,主要是强调和依靠通过思想教育工作,启发人们的内心信念,提高思想觉悟,促使人们的道德自律和自省,从而对权力行为形成某种制约.实践证明,这种思想教育工作的作用是有限的."权力本身就是一种强制力量,强制力是权力的基本特征之一,如果监控权力的力量缺乏强制性,那么这种监控就会变得软弱无力.只有以相应的强制力量为手段,才能保证权力监控的有效性."

那么如何以强制力量为手段进行权力监控呢我们认为行政公益诉讼制度是用权力对付权力的行之有效的法律机制,它是不折不扣的"硬监控",不仅监控主体广泛,而且监控手段"刚性",对治愈我国权力监控缺乏应有强制力的痼疾应是一剂良药,一针强心剂.

(三)行政公益诉讼制度能促进行政机关执法必严,违法必究.

社会主义法制建设的基本内容和要求,就是做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究.明代政治家张居正说:"天下之事不难于立法,而难于法之必行."而法之不行正是当前我国法制建设中的最大问题.究其原因,其中行政执法部门放弃法定执法职责,行政执法部门之间互相扯皮,互相推诿,或放弃原则,应付了事,或"大事化小,小事化了,不作正式处理,或只打苍蝇,不打老虎,该管的不管是根本原因.这些问题的存在,严重地影响了政府机关的威信,损害了法律的尊严,助长了不正之风,引起了群众的不满,造成不良的社会影响.

公民提起的行政公益诉讼活动能促使行政机关执法必严,违法必究.因为,执法机关如果执法不严,违法不究,那么任何组织和公民都可以向法院起诉行政机关的"不作为"或"不适当作为",司法机关对原告的诉讼请求进行审查后,如果认为有事实和法律依据,就会作出判决,要求行政机关履行法律规定的职责,这将有力地促进行政执法者做到执法必严,违法必究.

只有做到执法必严,违法必究,人们才能自觉做到有法必依,进而才能实现依法治国的方略.总书记早在1996时就过:"公民自觉守法,依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重用基础.实践经验证明,法律不健全,制度上有严重漏洞,坏人就会乘机横行,好人也无法充分做好事."行政公益诉讼屡诉屡败的事实再一次印证了同志的论断.公民状告行政机关"未履行法定职责"的败诉,活生生地说明:法律不健全,制度上有严重漏洞,好人无法充分做好事,让人扼腕痛心.这使我们看到,我国的法制建设和司法体制,已经不能适应发展社会主义和依法治国的需要,也不能适应人民群众对实现社会正义的渴望.

综上,公民提起的行政公益诉讼对国家和社会有直接的重要的积极意义.他能有效地解决行政机关的"缺位"问题,促进行政机关依法行政,使行政机关自觉承担起保障国家利益和社会利益的任务.

三、如何支持公民提起行政公益诉讼

(一)立法支持

支持公民提起行政公益诉讼,首先要有明确,具体的立法,即在宪法原则的指导下,在行政诉讼法中明确规定行政公益诉讼制度,授权无直接利害关系的普通公民可以为维护国家利益或社会利益,以个人名义对行政机关提起诉讼,要求行政机关依法履行法定职责.法院对公民提起的行政公益诉讼不应以"没有主体资格"为由,驳回起诉结案.

(二)原告有权获得法律援助

我国现行的法律援助制度,是政府为经济困难的公民和某些特定当事人免费或减费提供法律怎么写作,以保证其合法权益得以实现的一项法律制度.公益诉讼制度建立后,法律援助的范围应当适当扩大.与法律援助私益诉讼不同的是,法律援助公益诉讼活动的条件应当有所不同的.现行法律援助公民在赡养费,扶养费,抚育费,劳动报酬,工伤等方面提起民事诉讼,要符合的条件是:有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律帮助,本人及其家庭经济状况符合当地政府部门规定的公民经济困难标准.而法律援助公益诉讼活动的条件是有充分理由证明社会利益,国家利益受到了侵犯,需要进行诉讼活动,至于公民经济是否困难,则不应当作为是否提供法律援助的条件.

(三)原告在胜诉后应得到国家的奖励.

关于奖励揭发,检举违法行为有功单位和个人的规定在我国现行法律,法规中已频频出现.既然揭发,检举违法行为应当得到奖励,那么社团和普通公民提起行政公益诉讼,要花费更多的人力,物力,财力,在胜诉后得到一定奖励更是不容置疑的.

已有的三种诉讼活动表明,人们是在利益的推动下去实施诉讼行为的.民事诉讼的原告,行政诉讼的原告,刑事诉讼的自诉人都是为了保护自己的人身,财产利益而起诉的.行政公益诉讼的原告作为社会成员,受自己价值观的支配,有为扞卫社会整体利益而斗争的积极性,哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失.与此同时,也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机,只要这种动机有利于实现社会正义,就应当予以鼓励和支持.施塔姆勒就认为:"法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐,只有将个人的与社会的目标相适应才能达到.有助于达到这一目标的规则就是正义的,否则就是不正义的."

周楠:《罗马法原理》(下册),商务印书馆1996年版,第886页.

2[意]彼德罗·彭梵得着,黄风译:《罗马法教科书》,中国政法大学出版社1992年版,第92页.

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