重庆大学本科学年文管理办法

选录於行政管理论文选辑14辑P.27-42

公共选择观点下的行政

徐仁辉(世新大学经济系主任)

壹,前言

行政系政府再造必走的路,政府再造目的在引进企业精神於政府,所谓企业家精神,简言之就是顾客导向,惟有及时反映顾客偏好与满足顾客需求的企业,才能成功.行政正是让官僚组织能着重人民的偏好与需求,公共政策以怎么写作人民与提昇公共利益为目标(江岷钦,民87,詹中原,民87).推动行政,必须在官僚组织的决策过程中,限制政府的权力,同时推动自治团体与直接,使民意充分表达,在官僚体系的组织与权力结构上亦需配合安排,让官僚组织以准市场的竞争方式,如同企业般即时反映顾客偏好.

公共选择学派以个人主义的分析方法,从个人选择探讨到集体选择,由探讨集体选择的必要性与制度缺陷,说明传统大型官僚组织笨拙於反映人民偏好:进而,提出如何在组织性安排上作改进,以重叠管辖权与分割权力的方式推动行政.本文第二节说明公共选择学派的公共决策问题,第三节介绍该学派观点下行政的制度设计,第四节整理有关学者所作的案例分析,以佐证公共选择学派的主张.

贰,公共选择学派观点下的公共决策

公共选择学派系经济学者利用经济学的基本检测设与分析逻辑来研究政治活动,对於公共决策过程与官僚行为皆有深入的见解与主张,特别是对於政治决策与行为建立了可检验的检测设与预测(Crain&,Tollison,1990).本节首先介绍公共选择学派有关人的决策模式之检测设,其次,探讨集体选择的制度性困难,再其次,分析官僚组织决策背离行政之问题所在.

一、人的决策模式

公共选择学派检测设人是理性自利的(rationalself-interest),这种人性的检测设适用於所有的个人,无论是作为消费者,企业家,或公务员.换句话说,个人不会在从事公务时系以追求公共利益为主,下了班则追求私利,而是无论在处理公务或私务时,皆系理性自利的(Self,1993).

(一)自利

所谓的自利系指个人在作决策时,会优先考虑自己的利益,因此,自利并不排除人们有利他行为,只是人们在作公益活动或帮助他人时,仍会优先考虑自己的利益,例如有无时间,财力可帮助他人,以及助人所带来的自我肯定与成就感.

(二)理性

所谓的理性,系指个人在面临各种方案选择时,可以经过充分的比较,作优先顺序的排列,而选择最佳的方案.这项检测设基本前提是,人们知道自己的偏好,拥有完全的资讯可对各种方案的成本效益作比较,以及人们是追求最大化者(maximizer).然而,在现实世界里,人们有时对自己的偏好并不甚了解,也没有足够的资讯,同时认知与计算能力亦有限,因此无法做好优先顺序的比较.在这种有限的理性下,人们会先设定条件,选择最先满足所有条件的方案,此种作法称为满足条件(satiicing).

(三)学习与制度

在资讯不充分的情况下,面临不确定性与风险的存在,可能有多组解决方案,这时人们会试图从过去的经验中不断学习,试图多一份的了解真相,同时发展出降低不确定性与风险的办法.因资讯不充分所产生的成本,经济学称为交易成本(transactioncost),人们为了降低交易成本会设计出各种组织性与制度性的安排,前者如厂商(Coase,1988)与官僚组织,後者如市场制度,法律规章,契约,与商业习惯等(North,1990).

二、个人选择与集体选择

公共选择学者相信理性自利的个人在面对不同事物状况时,会选择最适的组织或制度性安排以作决策.不同组织或制度的选择取决於所交易的财货或怎么写作的特性,也就是其私有财产权(propertyright)的界定明确与否.

(一)私人财与公共财

如当财货与怎么写作的财产权明确,即其所有,交易与使用等权利皆获得保障,换句话说,可建立其排斥性(excludable)与竞争性(rival)时,此种财货与劳务称为纯私人财(purelyprivategoods),可以经由市场机能之个人选择(individualchoice)所提供.相反的,如无法建立其排斥性与竞争性,则称为纯公共财(purelypublicgoods),大部分公共财将无法透过个人自愿交易基础筹措资金来提供.同时纯公共财一旦提供,让其他的人使用之边际成本为零,这时透过市场机能收费,排斥未缴费者使用,对於社会福利反而造成损失(Samuelson,1954):因此,这时集体选择(collectivechoice)有其存在的必要性.

(二)坐享其成与混水摸鱼

集体选择目的之一系为了效率(Stevens,1993),当财货或怎么写作不具排斥性时,如透过个人选择来提供,将出现等着他人提供以坐享其成(freerider)的现象.对於需共同生产的财货与怎么写作,理性自利的个人会选择混水摸鱼(shirking)的作法.当坐享其成或混水摸鱼问题发生时,如透过集体的力量强迫人们贡献,每个人的情况将获得改善(Holbe,1996).至於大家皆可使用的资源,且会耗竭(称为共同耗竭资源,mon-poolresources),由於不具排斥性,人们将拼命使用,否则利益将会让别人先使用,结果是这种资源很快的将被用尽,Hardin(1968)称此为「共同财的悲剧」(tragedyofthemons).没有设限的个人选择,不会考虑到共同或集体的利益(Olsen,1965),这时需要集体的选择与规范.

(三)同意与强制

依囚犯的矛盾(prisoners'dilemma)理论理性自利的人们倾向於采取不合作策略,然而当游戏不断进行,资讯多次的沟通下,人们会发现个人的理性未必带来「集体的理性」.如果每个人皆能遵守某种合作的规范,则每个人的福利皆获得改善.这些合作的规范就是制度,它们需经过集体的选择,获得大家的同意(consent)後,即具有其强制性(coercion).

(四)全体一致决

集体行动在帮助人们完成它们无法单独完成的目标,因此团体(如国家,社会)并没有偏好,它只是个人偏好的加总而已.集体选择欲达到所谓的Pareto效率原则,必须采取全体一致决,然而全体一致决将面临个人坚持反对(holdout)

的问题,以及其成本亦过高.因此最适的决策规则将是当其决策成本与外部成本的加总最低时(Buchanan&,Tullock,1962),这里所谓的决策成本系指说服人们同意的成本,外部成本则是集体决策作成时反对者所受伤害的成本,因此当需要赞成的人数愈多时,决策成本愈高,外部成本则愈低.不同的事务性质有不同的最低加总成本,例如办公室咖啡俱乐部决定泡咖啡与否,因外部成本甚低,因此达到最低总成本时所需人数亦少,至於刑事案件的外部成本甚高,因此陪审团的判决需要的是全体一致决.

(五)多数决

最常被采用的集体决策规则系多数决,多数决的模式可以让中位数选民的偏好被采行.然而,如选民偏好非属单峰偏好(single-peakpreference),而为偏好(double-peakpreference)时(例如偏好是第一优先为最大规模预算,其次为最小规模预算,最不喜欢中间规模预算),则可能出现所谓的循环多数决问题,而这时议程的设定(agendasetting),决定最终的结果.实务上,有初选制(primarysystem)与委员会(mittee)的制度设计,可降低循环多数决的发生.

(六)代议

由於直接的成本过高,同时理性自利的选民,经常倾向於对公共政策的理性无知(因选民发现公共政策议题的不易了解,以及只是众多选民之一,投资报酬率太低),因此,代议制度,可以降低集体决策成本.理论上,代议反映的也是中位数选民的偏好,同时可以培养出专业的代议士,以提高决策素质.然而,由於一般选民对公共议题的冷漠,以及利益团体的强烈利害关系,因此代议倾向於做出对利益团体有利的决策.

三、官僚组织

以官僚组织进行集体选择,取代个别选择,目的在於提昇效率,防止上述坐享其成与共同财悲剧的发生.依Moe(1984)的说法,选择设置官僚组织或将公共事务外包,取决於委托人与写作技巧人之间的交易成本大小.惟官僚组织变大时,将出现以下问题:

(一)资讯扭曲

在官僚组织内,理性自利的个人依Tullock(1965)的观察,会追逐升迁的机会,而升迁机会有赖於其上司的推荐,因此公务员会尽量传递对其有利的资讯予上司,而隐瞒对其不利的资讯.结果,在大官僚组织内,这种资讯的扭曲严重的影响到其决策与绩效,让官僚组织有错误倾向以及对变迁环境缺乏反应能力.

(二)官僚追求预算最大化

官僚组织首长依Niskanen(1971)的观察,发现官僚追求薪资,福利,升迁,权力与社会地位等目标,皆与机关的预算有关,因此官僚系预算的最大化者(Niskanen在1991年修正为追求可动用预算的最大化).在官僚与立法机关的双边独占互动中,由於官僚拥有较多的资讯,同时可以掌握议程设定的权力,与提出全盘接受或否定(all-or-nothing)的议案,再加上委员会的支持,因此官僚争取预算最大化的成功机会很大(吴秀光,民87).追求预算最大化的结果,造成公共财货与怎么写作的资源配置非最有效率.

(三)对顾客需求缺乏反映

又由於官僚组织所生产的公共怎么写作与财货大多无法市场化,亦即顾客的需求无法透过市场机能回馈予官僚组织,造成其缺乏对顾客偏好变迁的反映.Ostrom(1989)即指出大型官僚组织的缺点有:(1)对於不同需求无法有不同反映,(2)对於可能受益人课予过高的成本,(3)无法将所提供的怎么写作适当分配予需求者,(4)无法采取适当措施防止公共财的被破坏,(5)公共政策偏离公共利益与目的,(6)公共政策经常造成问题的恶化而非解决问题.

综合以上分析,公共选择学者强调在某些情况下集体选择的必要性,然而,集体选择在改进效率与反映人民偏好方面,亦有其制度上的限制.特别是大型官僚体系由於资讯的扭曲与官僚的追求预算最大化,造成其对人民偏好的缺乏反映.

参,行政的特徵与制度设计

针对大型官僚组织的无法迅速反映人民需求,公共选择学者主张在组织与制度设计上予以改进,增加人民直接参与公共决策的机会,政府权力予以设限,以及政府组织与管辖权予以多元化(即不同公共事务由不同层级政府负责)等,以推动行政.简言之,公共选择学者主张透过政府与政府间,政党与政党间,政府与私部门间等竞争,以提昇官僚对人民需求的反映与行政效率(Boyne,1998).

一、行政的特徵

行政依MaxWeber的定义为(1)每个人皆有资格参与公共事务,(2)指挥(mand)的权力范围予以最小化.Weber亦指出所有的决策皆系组织或社区透过全体成员会议或代表会议共同的决定(Rheinstein,1954).依此定义,Weber认为行政有其限制,只适用於地方政府或只有少数会员的组织.

VincentOstrom((1989)对Weber的行政特徵予以稍作修正,订定出下列行政的基本特徵:(1)符合平等主义的检测设,每个人皆有参与公共事务的资格,(2)保留所有重要的决策由社区所有成员与其选出的代表考量,(3)限制指挥的权力到必要的的最小程度,(4)将行政功能的地位修正,由公共的主人改为仆人.特别是第四点,Ostrom认为行政的特徵系将传统官僚组织集中的指挥结构,改为许多不同指挥架构下实质的权力分散,因此行政应是多重中心(polycentricity)而非单一中心(monocentricity).

Ostrom引述theFederalist中有关自治政府的原则,认为完全符合Weber的行政特徵,例如人民有参与对宪政决策的意见,民选官员必须对选民利益负责,政府权力分散与制衡,联邦政府结构,以及人民至上等.Fedrealist作者Madison认为是由公民直接组成与亲自管理他们的事物(Federalist10),这种定义下形成的政府正是人民的政府(populargovernment).

在的社会里,每一个人记得的是,需要与其他人会面,听别人的看法与交换意见,最後对共同的利益达成一致的协议.换句话说,行政就是透过选举,民意代表,以及对公共议题的公开讨论,作成集体选择.

二、行政的政府结构

DemocracyinAmerica一书作者Tocqueville(1945)观察美国政府系由镇区(township)开始由下而上的形成,行政权力分散至不同层级政府与机关.在这种联邦体制下,不同层级政府的管辖权系重叠的(overlappingjurisdiction),视公共事务的特性,将其归属层级不同的政府管辖.当政府官员的自由裁量权系依法约束时,对於决策架构的权力分割(fragmentationofauthority),可以让指挥的权力予以限制.

Tocqueville亦指出美国的政治责任主要系经选举对人民负责,而非只是对单一权力中心负责,这种人民的政治控制力适用在政治与行政上.因此,行政无法与这种政治所固有的人民控制分离,行政的政府结构必须符合前述Weber所揭示的特徵.作为社会的公务员,并非只是完全的服从上级指挥,他们应对於危害公共利益或图利少数人的命令予以拒绝.每个公务员应有肩负宪政国家公民意识的责任,即维护宪法所赋与的公民权利,并对抗违法的政府特权.

如何加强官僚组织的课责以提昇其对人民需求的反映,同时增进行政效率,Jackson(1983)建议厘清机关写作技巧关系,着重官僚的专业.Horn(1995)则主张在制度设计上以降低交易成本为主.Miller(1992)组织设计除提供公务员诱因架构外,尚需注意领导统御激励员工的合作与认同感.

三、行政的制度设计

组织活动受限於其所处的制度环境,因此制度设计影响到组织的绩效表现.对於官僚组织的决策与权力的安排,系属於宪政选择(constitutionalchoice)的问题,亦即系对游戏规则的制订.为了限制政府的权力,避免其成为侵害人民权利的异麟(leviathan),公民无法透过多数决规则或中间选民偏好模型来限制政府,而必须依赖於宪法内明订政府权限,如对课税权的设限,与平衡预算要求等(Johnson,1991).

Ostrom(1989)基於公共选择学派理论主张公共财货与劳务应依其特性由不同的政府所决策,不同的组织性安排提供不同的财货与怎么写作.透过多重组织的安排,可以采取交易,外包等方式进行,以提昇彼此的竞争,同时解决冲突.换句话说,经由多重的组织与重叠的管辖权,可以产生准市场性的竞争,以提昇政府效率,及时反映人民偏好,适应变迁的社会.

公共选择学派偏好分割的权力架构提供公共怎么写作,取代传统的,大型的,阶层的多目的组织,但并非全然反对大单位的地方政府,因为其仍具公共财生产的规模经济与内化外部成本的优点.不过,Tiebout(1956)仍认为高度分割的地方政府组织体系与权力,可以提供应如何决定适当公共怎么写作水准的解答,亦即当不同地区之公共偏好差异愈大时,愈分割的政府组织与权力就愈能反映地方需求,因为人民可以选择他们的居住地点.即使地区的偏好差异不大,分割的政府仍可因彼此竞争而提高效率(Boyne,1998).

公共选择学者对於公共财货与劳务的提供之制度设计,并不局限於官僚组织,而是主张视其特性,可以多元化的设计各种不同自治(self-governance)团体,,如农会,渔会,农田水利会,社区住户管理委员会,学校行政区等,有时这些自治团体,实施直接,将更能反映成员偏好,与提昇资源配置效率(Ostrom,1990,Tang,1992,Chubb&,Moe,1990,林水波与石振国,民88).

肆,案例说明

针对上一节公共选择学派观点下有关行政的制度主张,本节简要的归纳有关学者所作的研究成果,以说明采行行政组织或制度的绩效.例如有联邦体制的政府,自治团体的管理共同耗竭资源,直接的学校行政,以及公民与地方政府财政等案例如次:

一、联邦体制的政府

Ferejohn与Weingast(1997)在新联邦主义(TheNewFederali)一书中,呼吁授与更多的政策决策权予基层政府,可以产生更好的政策,与反映人民需求.该书中引用数篇实证研究,主张赋予州与地方政府更多的自由空间作社会福利改革,环境污染管制,与商业管制,地方政府政策将较联邦政府更有弹性.Boyne(1998)比较分析美国与英国的地方政府,发现联邦体制的美国地方政府,在财政自主与公共怎么写作的生产方面表现皆优於英国.

二、自治团体

ElinorOstrom(1990)与Tang(1992)在研究灌溉用水时发现制度设计上,以自治团体方式管理的制度,对於解决共同财悲剧问题最有效率,且能产生监督机制与增加互信.文献上,许多学者主张面对共同耗竭资源的使用,应由政府出面管制,订定使用办法,如用水限制,捕鱼方式与季节,打猎执照等,也有学者主张订出财产权後(如经济海域)仍交由市场机能运作,Ostrom等人则对全世界数十个国家上百个有关灌溉用水的组织进行调查研究,发现由政府出现管理的绩效最差,水资源被浪费,用水人的抱怨亦最多,而由用水人成立自治团体进行用水时间与用量管理的组织,最能够让水资源有效使用,且符合成员的需求与支持.

三、直接制度

Chubb与Moe(1990)研究美国公立中学的教学成果与学校行政制度的关系,发现学校行政如进行直接(如由教师组成委员会对於教学内容与方式,进行专业的改革,而非由外在的政府教育行政主管所主导,以及学生家长与社区成员组成团体对校务的推动与教学的需求提供意见等),对於教学的品质与学生的表现皆出现正面的效果.在他们所发现的实施直接的学校中,例如学生的课业表现,升学成绩,学习态度,以及就业能力等皆有较佳的表现,可见直接制度对於公共怎么写作的品质具有改善的作用.此外,Gerber(1996)以1990与1992年的美国有关堕胎的问卷资料作研究,发现有公民创制权(initative)的州,其议会的立法将比没有者更能反映中位数选民的偏好.

四、公民与地方政府财政

针对官僚追求预算最大化问题,采行直接的公民,对於抑制地方政府预算扩张与改善财政有帮助.Matsusaks(1995)以美国州政府1960至1990年资料分析,发现有创制权的州其总支出比没有创制权的州,平均少了4%,可见创制权对控制政府支出有助益.Kiewiet与Szakaly(1996)的研究亦发现,创制权对於控制州政府的债务成长有用.

伍,结论

行政依公共选择学派的观点,系主张在制度上对於政府的管辖权予以重叠,决策权力予以分割,采多重决策中心,不同的公共怎么写作,由不同的官僚组织负责决策与提供.政府间可采合作或契约委托方式生产,以解决规模经济,外部性与冲突问题,竞争的公共怎么写作提供,一方面让人民有更多的选择机会,一方面可以让官僚更能反映人民的偏好.美国联邦体制的政府在提供公共怎么写作方面较能考虑居民的偏好,表现较集权体制为优.

对於政府权力公共选择学者主张应在宪政的选择上予以设限,遏止滥用政府特权.公务员应对公共利益负责,对於违反法律与图利个人的政策勇於说不,在促成公共议题的共识达成上,更应扮演教育家的角色.

官僚组织非唯一进行集体选择的方式,公共选择学者研究在某些公共事务的处理上,成立自治团体,采行直接制度与进行公民,更能顾及人民的需求,与提昇资源配置效率.

参考资料

中文部分

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