新闻出版标准与新闻出版法规体系协调刍议

［摘 要 ］新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展是适应WTO/TBT的需要,是市场经济的内在要求,而技术的快速发展也使得新闻出版法规迫切需要通过引用标准以提高其技术性和适应性.新闻出版标准与新闻出版法规在为新闻出版行业的发展创造良好的竞争环境和运行秩序方面具有公共目的一致性.这使得新闻出版标准与新闻出版法规体系在协调发展、构建良好互动关系上成为可能.新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展需要逐步完善以下几个方面的基础条件：完善新闻出版标准化工作机制、立法应充分重视对相关标准的采用、提高标准自身的市场适应性、建立立法机构与标准机构的联系机制、建立新闻出版业合格评写作度.

［关 键 词 ］新闻出版标准新闻出版法规协调发展

［中图分类号］G23［文献标识码］A

新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展,一方面能有力地推动新闻出版业更好地适应经济全球化的快速发展,实现生产、怎么写作和管理的高质量和高效率,另一方面能有力地推动新闻出版业国际化的发展进程,掌握贸易竞争的主动权.我国新闻出版标准与新闻出版法规体系都是在计划经济体制的大背景下建立起来的,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,以及经济全球化趋势的进一步加剧,新闻出版标准与新闻出版法规体系能否建立协调发展的机制,形成良好的互动关系,对于新闻出版业在经济、贸易以及技术等方面的发展至关重要.

一、新闻出版标准与新闻出版法规体系协调发展的必要性

1.新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展是适应WTO/TBT的需要

2001年我国已加入世界贸易组织,因此,标准与法规体系与国际接轨已是必然趋势.我国新闻出版标准与新闻出版法规体系都是在计划经济的大背景下建立起来的,标准体系与国际标准体系有所不同.我国标准从一开始就在形式上区分为强制性标准与推荐性标准并由政府主导制定,而WTO/TBT协定即《技术性贸易壁垒协定》规定：“标准是被公认机构批准的、非强制性的、为了通用或反复使用的目的,为产品或其加工或生产方法提供规则、指南或特性的文件.”［1］世界贸易组织大多数成员国的标准也都是在协商一致的基础上制定并具有自愿属性,需要强制的有关内容由技术法规直接规定或者法规通过引用相关标准赋予其强制性.作为世界贸易组织成员国,我国新闻出版标准与法规体系要协调发展并与国际接轨,客观上就要求我们必须遵守国际惯例,建立新闻出版标准与新闻出版法规良性的互动关系.

2.新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展是市场经济的内在要求

标准作为一种自愿遵守的规范性文件之所以在市场经济国家产生,是由于市场的需要,出于减少无谓消耗的考虑.［2］立法机关在制定技术法规时会尽可能引用相关标准,被引用的标准具有强制属性.标准是协助法规来调节和规范市场的,标准与法规相辅相成,配套实施.市场经济体制下,标准应该由市场的相关方为主体制定,由公认机构发布,供市场各方自愿使用,标准要依靠自身良好的适用性逐步确立它的权威性并扩大其影响力.政府应着重于法律法规的制定和实施,通过法律法规对市场进行宏观调节,这样才符合市场经济的要求.新闻出版标准是调节新闻出版市场的技术手段,为了适应市场经济体制,需要与新闻出版法规建立恰当的联系,实现与新闻出版法规体系的协调发展.

3.技术的快速发展迫切需要新闻出版法规通过引用标准以提高其技术性和适应性

随着技术的进步,新闻出版法规更多地涉及技术问题的解决,通过引用标准成果,使新闻出版标准成为新闻出版法规的支撑,可以有效地解决这个问题.新闻出版法规的制定有严格而复杂的程序,修订也需要很长的审批时间,因此现有新闻出版法规难免存在一些适应性较差和可操作性不强等问题.而新闻出版标准的制定相对灵活,修订周期也比较短,新闻出版标准是科学、技术和经验的综合成果,经过生产实践和市场检验的新闻出版标准符合技术先进原则.新闻出版法规要提高其市场适应性、实现可操作性,就需要引用相关标准成果.通过不注明日期引用标准的模式,即被引用标准的最新修订版本将会自动适用于法规.标准能够充分地反映最新的技术成果,及时反映市场的需求和变化,法规的内容也因适应了市场技术的最新发展而变得具有可操作性.

二、新闻出版标准与新闻出版法规体系的良性互动关系

新闻出版标准是为了在新闻出版领域内获得最佳的秩序和最佳的共同效益,新闻出版法规则是通过对社会主体之间的利益平衡和保护来实现行业发展的正常秩序.新闻出版标准与新闻出版法规体系在为新闻出版行业的发展创造良好的竞争环境和运行秩序方面具有公共目的一致性.这种一致性使得新闻出版标准与新闻出版法规体系在协调发展、构建良好互动关系上成为可能.新闻出版标准与新闻出版法规体系的良性互动关系就是两者能够形成一种相辅相成、协调一致的状态.

1.新闻出版标准对新闻出版法规的补充作用

第一,有利于弥补立法不足,协助法规规范市场.新闻出版标准包含了大量的先进技术、复杂的工艺以及科学成果,具有灵活性和广泛的可接受性,可以通过新闻出版标准来补充新闻出版法规未做出明确规定的一些条款.如我国新闻出版立法在遇到技术难题时,就可以借助新闻出版标准来解决,使得标准成为新闻出版法规的支撑.被新闻出版法规所引用的相关标准就具有了强制性属性,这样新闻出版标准就能够协助新闻出版法规对新闻出版活动和市场行为进行规范和调节,维护正常的新闻出版市场秩序.

第二,有利于新闻出版法规目标的实现.由于新闻出版法规的原则性很强,不可能事无巨细地对每一项内容做出具体而详细的规定,因而我国现有新闻出版法规也存在着一定程度的规定模糊和可操作性不强等问题.为此,可以通过引用符合立法需求的相关标准来实现新闻出版法规的目标,使新闻出版标准成为新闻出版法规体系的组成部分.新闻出版法规规定总体目标,新闻出版标准则是实现目标的重要工具.国外发达国家也都普遍采取用标准支撑技术法规的做法来保证技术法规目标的实现.

2.新闻出版法规对新闻出版标准实施的推动和保障作用

多年来,我国新闻出版标准的实施效果不理想,除个别标准因行政上强力推行而普及率较高之外,大多数标准的实施力度很弱.当然,这除了新闻出版标准自身的适应性因素之外,也包括行业标准化意识不强、标准宣传力度不够等原因.由于新闻出版法规具有强制性,其所引用的标准也被赋予了强制性属性.新闻出版法规通过强制性手段规范实施标准的行为,对于违反标准造成不良后果者,要追究其法律责任,这样就能促使标准实施主体自觉地遵守新闻出版标准.因此,新闻出版法规对新闻出版标准的实施具有推动和保障的作用.

三、新闻出版标准与新闻出版法规体系协调发展的基础条件

我国新闻出版业正在进行的转企改制、集团化、数字化改造等决定了应建立新闻出版标准与新闻出版法规体系之间良好的互动关系,但实现新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展是一个系统工程,它受到我国市场经济体制完善的程度、法律制度的演进、标准体制的改革、标准的适应性、政府职能的转变等诸多因素的影响,不能一蹴而就.要实现新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展,应在我国政治经济体制和法制环境下,结合新闻出版标准与新闻出版法规体系的具体情况,融入自己的经验和创造性成果,在各方协调共进的基础上逐步实现.具体而言,需要逐步完善以下几个方面的基础条件.

1.完善新闻出版标准化工作机制

只有完善新闻出版标准化工作机制,使新闻出版标准从制定到实施回归市场,使新闻出版标准具有较高的权威性和市场接受度,才能使标准支撑新闻出版法规成为可能,也才能促进新闻出版标准与新闻出版法规的良性互动.

（1）新闻出版标准化工作机制存在的问题

我国新闻出版业标准化工作机制存在的问题,一方面体现在标准立项、起草制定等标准化工作程序不够严谨,标准的宣传贯彻手段不多、实施力度不强等.标准化工作主要由三个步骤组成,分别是标准制定、标准宣传贯彻和标准培训.但目前我国新闻出版标准化工作只注重了标准的制定,在宣传贯彻和培训方面做得非常有限.且标准的制定工作也不完善,如标准立项前市场调研不够、标准制定时企业参与不够等.由于整个行业的标准化意识不强、标准实施主体的认识不足,再加上标准制定出来后缺少相应的实施细则、宣传力度不够等因素,导致很多新闻出版标准的执行力度弱,甚至是制而不用.另一方面体现在新闻出版标准化委员会的职责不清、运行效率低等.目前,下设的四个标准化技术委员会在实践中地位偏低,缺乏对工作的统一规划,且标委会各秘书处分设于不同的单位,导致标委会运行机制不一,标准化工作推行力度大小不一,效果迥异.四个标委会中,印刷标委会相对成熟,印刷科技化程度很高,印刷标准在行业内需求就很大,标准实施效果很好.此外,新闻出版业还没有建立起标准的长效维护机制,导致很多标准超标龄,很多标准无人问津.

（2）完善新闻出版标准化工作机制的建议

针对新闻出版标准化工作机制存在的问题,笔者建议：第一,在标准的立项、起草制定阶段,应严格按照工作程序,确保充分的市场调研,做到标准的制定面向企业、面向行业、面向市场.通过政策引导等方式,积极寻求与企业结合,争取企业资金支持,如与企业联合建立标准化实验基地等.第二,在标准的宣传贯彻阶段,要重点创新标准化实施机制.如通过各种媒体以及举办标准培训班等方式加大标准的宣传和贯彻力度；协调有关部门将新闻出版标准化的内容加入到新闻出版学科的课程教育和职业资格考试之中；将新闻出版标准作为新闻出版企业年检、出版物评奖的条件之一等.第三,针对新闻出版业标委会地位偏低的问题,通过修订《新闻出版行业标准化管理办法》提高标委会的地位,明确标委会的职责所在,标委会的角色应该由标准的制定者转变为标准制定的组织者等.第四,建立新闻出版业对于标准的长效维护机制.对于已发布的标准要有全面、系统的监督、反馈制度,如严格执行标准3~5年复审,跟踪标准发布后的市场应用等.

2.立法应充分重视对相关标准的采用

新闻出版标准对于新闻出版法规具有支撑作用.新闻出版标准凝聚着科学、技术和经验的综合成果,能够反映新闻出版市场最新的发展和变化,是新闻出版法规最有力的技术支撑.如果立法没有重视对于相关标准的采用,一方面是浪费了这种标准化成果,另一方面也可能会增加新闻出版立法的成本和难度.在我国,立法充分重视对于相关标准的引用突出表现在卫生行业、建筑行业、环保行业等,如《环境保护法》、《食品卫生法》、《建筑法》等都普遍性地引用了相关行业标准.标准在法律中发挥了非常重要的作用,配合法律对市场进行调节,以建立公平竞争、依法（合理）竞争的市场经济秩序.目前,我国新闻出版立法中也有引用相关标准的情况,但是这种做法还不普遍,只有极个别的例子,如《出版物市场管理规定》中采用国家标准《出版物发行术语》中的概念等.“立法采用标准”是促进新闻出版标准与新闻出版法规协调发展的基础条件之一.要实现这个目标,一方面可以通过立法来推动新闻出版法规引用标准；另一方面也可以通过政策激励的方式.此外,还要规范标准引用的方法.

3.提高标准自身的市场适应性

新闻出版标准为新闻出版立法所用的前提条件之一,是标准具有良好的市场适应性和实用性.新闻出版法规具有强制性和权威性,如果所引用标准不具有足够的市场适应性,就会造成新闻出版法规的不适用,这对于新闻出版业和社会产生的负面影响比不适用的新闻出版标准（自愿性）要大得多.目前,由于我国新闻出版标准制定前的市场调研不够,制定过程中的公开性不够、企业参与不足,标准发布后的宣传推广不够、标准培训欠缺等问题,导致我国新闻出版标准的市场适应性较差,标准水平较低.因此,新闻出版标准要克服这些问题,一方面是在标准的制定过程中要做到透明和公正,广泛吸取包括技术专家、标准专家、企业、学者等各方的意见,保证制定的标准的必要性和可行性.另一方面,标准发布后要加强宣传,对标准实施主体进行必要的培训,使得他们对新闻出版标准的制定目的、如何使用以及标准实施的意义有基本的了解,在提高企业标准化意识的同时推广具体的标准.

4.建立立法机构与标准机构的联系机制

建立立法机构与标准机构之间的联系机制,一方面能够实现它们的信息互换,如标准机构能够及时了解立法机构的立法动态,立法机构也能充分了解标准机构所有的标准化成果；另一方面能够有效避免重复劳动,如立法直接采用标准化成果,立法机构就不必要花费人力、物力、财力等进行调研.以美国为例,在美国标准化界和法律界的共同努力下,美国国会于1993年着手组织制定《国家技术转让与推动法案》（NTTAA）,并于1996年发布实施.［3］通过NTTAA推动政府在技术立法和政府采购中采用自愿性标准,从而促使各联邦机构与民间标准化组织保持密切的联系,使得美国的标准化事业得到了快速发展.美国政府高度重视立法机构与标准机构之间的联系,这点值得我们思考和借鉴.我国新闻出版立法机构和标准化组织之间缺乏这种必要的联系机制,从而导致标准与法规的互动性不够.针对这种情况我们可以尝试的做法：一是立法机构（全国人大、国务院、国务院各部委、地方政府等机构）与新闻出版标准化组织互派代表参与到对方的日常工作中,定期开展业务交流会.立法机构可以了解到是否有合适的标准可供法规采用或引用,标准机构可以了解到即将起草的法规,是否需要制定合适的标准用于支撑立法目标等.二是通过立法、签订协议、政策激励等方式保证立法机构与标准机构之间充分的联系,以促进新闻出版立法对于相关标准成果的采用,保障新闻出版标准与新闻出版法规良性互动.

5.建立新闻出版业合格评写作度

新闻出版标准与新闻出版法规体系协调发展的效果是需要评估的,充当其判断依据的就是合格评定程序.在世界贸易组织《技术性贸易壁垒协定》（WTO/TBT）中,合格评定是检验产品、过程或怎么写作是否符合标准或技术法规要求的主要手段,它为技术法规是否得到执行提供判断依据.［4］只有建立新闻出版业的合格评写作度,才能促进新闻出版标准与新闻出版法规体系的有效互动,达到有效的协调发展,即要建立新闻出版标准与新闻出版法规体系协调发展的长效监督、维护机制.我们所做的工作不能仅停留在新闻出版立法引用相关标准的层面,在执行层面也需要对新闻出版产品的性能、生产过程、怎么写作等是否符合法规或标准做出判断.建立新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展是一项系统性的工作,不仅要建立起两者之间的联系机制,还要后续的监督（合格评定）、反馈机制.这样才能保障新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展.

此外,新闻出版标准与新闻出版法规体系要实现有机协调,除了上述基础条件的建立和完善外,新闻出版法律法规之间的协调性以及其所引用标准之间的协调性等条件因素也会影响到两者互动关系的建立,这些也都有待于进一步加强和完善.

综上所述,新闻出版标准体系和新闻出版法规体系的建设是新闻出版业健康、持续发展的重要基础性工作,新闻出版标准与新闻出版法规体系具有的目标一致性使得构建良好的新闻出版标准与新闻出版法规体系互动关系成为可能.但是新闻出版标准与新闻出版法规体系要实现协调发展,还有赖于其所处的整体环境条件的成熟,而这些基础条件的形成和完善还需要各方的共同努力.

注释：

［1］刘春青.论标准对公共政策的支撑作用.科技与法律,2011（2）.

［2］白殿一,逄征虎.建立新型的标准与技术法规关系的基础条件.中国标准化,2005（2）.

［3］刘春青,范春梅.论NTTAA对美国标准化发展的推动作用.标准科学,2010（7）.

［4］逄征虎.论标准与技术法规的关系.世界标准化与质量管理,2003（10）.

［本文为项目“新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展研究”（项目编号：H-4-0）的中期研究成果］

（作者单位：武汉大学信息资源研究中心）