政府主导下的我国生教育特征

摘 要 ：政府主导研究生教育发展是由我国国情所决定的.在政府主导的高等教育扩张的大背景下,研究生教育的规模得到了快速增长,也在一定程度上促进了研究生教育的平衡发展.在政府主导与授权,地方、高校竞争式发展的模式下,研究生教育的学科门类结构呈现“存量决定增量”的增长模式.国家主导的研究生教育发展需要建立科学有序的机制,特别是“需求和条件相结合”的刚性约束机制.

关 键 词 ：政府主导；研究生教育发展；约束机制

中图分类号：G643 文献标识码：A 文章编号：1672―0059（2014）01―0067―07

在高等教育发展历程中,政府、大学和社会三者的关系始终是一个带有普遍性和全面性的问题.由于不同国家、不同时期的政治、经济、文化和科技发展状况不同,也决定了政府、大学和社会三者的地位和力量不同.对此,美国教育家伯顿-提出了政府、大学和市场三者相互作用的“三角协调模式”,有的国家高等教育发展可能是市场主导性强,如美国；有的是学术力量主导性强,如意大利；有的是政府主导作用大,如法国.此模式成为人们普遍接受的研究高等教育发展的方法论基础之一.“三角模型”理论同样适用于解读我国的高等教育发展.

“政府主导”多用于经济发展,指的是一种政府行为、政策和制度模式,制定国家发展战略,并将有限的资源动员起来通过经济政策和产业政策的实施推动产业发展和经济增长.改革开放以来,政府与市场始终是决定着中国经济、政治发展总体格局的两大主导因素,也对我国研究生教育的改革与发展产生了根本性影响.我国研究生教育发展采用的是政府主导的发展模式,政府在其中发挥着关键性作用.政府权力代表的是社会集体意志,它通过法律、政策、拨款等形式对高等教育发展施加影响.从研究生招生人数,到博士授权点、硕士授权点的审批,再到教育资源的配置,教育行政部门和省级教育行政部门,特别是前者起着关键性作用.在政府主导下,我国研究生教育获得了快速发展,也表现出一些鲜明特征.

一、在政府主导的高等教育扩张的大背景下,研究生教育的规模得到了快速增长

在政府主导下,中国在短期内通过扩招实现了高等教育规模的扩张,实现了高等教育大众化.1998年,全国普通高校招生规模为108万人,高等教育毛入学率为8%.当时制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确规定了高等教育发展目标：“到2010年高等教育规模有较大扩展,入学率接近15%”.但1999年6月召开的全国教育大会决定自1999年起实施高等教育大扩招.1999年招生152万人,2000年招生220万人,2001年招生260万人,到2002年便提前实现了15%的奋斗目标.自1999年始,我国高等教育连年大幅扩招,在1999-2005年间每年扩招速度均在20%以上.2006年,《国家教育事业发展“十一32"规划》出台,开始有计划地降低扩招速度,使每年招生增长率不超过10%.2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012年）》更是明确地提出了低速增长的方针,从2010-2020年每年招生增速保持在2%-3%,到2020年高等教育毛入学率达到40%.

在国家高等教育发展政策的指导下,我国研究生教育自20世纪末开始快速扩张,硕士学位授予人数和博士学位授予人数呈直线上升,跨入了研究生教育大国的行列.1996年至2012年这17年间,全国博士和硕士学位授予总数从42127人增长到621549人（见表1）,增长了13.8倍,其中硕士学位授予数从36549人增长到565211人,增长了14.5倍,博士学位授予数从5578人增长到56338人,增长了9.1倍.从整个学位授予人数变化过程来看,1998年博士和硕士学位授予总规模增速开始加快,2004年增速达到最高峰,年增长率达37.88%,此后增速回落,2009年后增速降至两位数以内,2012年又出现较大幅度增长,增长率接近13%.硕士学位授予人数的变化趋势与研究生总体规模的变化基本一致.博士学位授予人数则从1996年至2007年保持了十余年的高速上升趋势（2002年出现小幅下挫）,直至2008年增速下降至两位数以内,2010年和2011年博士学位授予数与上一年基本持平,但2012年增速又提高到了11%左右.

二、在政府主导与授权,地方、高校竞争式发展的模式下,研究生教育的学科门类结构呈现“存量决定增量”的增长模式

改革的基本原则之一是处理好存量与增量的关系,即在一定程度上保住存量的情况下,培育和发展存量之外的增量,再通过增量的积累而形成结构性的变迁动力,促进原有体制的应激性反应,从而实现社会结构逐步转型.“保护存量、培育增量”的原则是指通过保护存量来控制增量的过快扩张,避免增量因偏离路径依赖的逻辑而产生系统风险,同时又通过增量的扩充来实现存量的演变效应,使存量部分可以循序渐进地发生转化,而不至于因为结构突变而出现社会动荡.但是,研究生教育的扩张并没有完全遵循上述原则.

在推进研究生教育发展战略和调动地方资源、高校潜力的双重原则下,教育行政部门对地方政府进行非科层化的竞争性授权,而非简单的行政指令性授权.竞争的标准一般有两条,一是高校办学条件和学科实力,二是各地经济社会发展对研究生教育的需求,即根据“需求与条件相结合”的约束机制来增加学位授予点、发放研究生招生指标和配置教育资源.所谓“需求与条件相结合”的约束机制,是指研究生教育的发展既要考虑高校的学科建设、导师队伍、科研进展、经费投入、实验室建设等自身办学条件,更要考虑经济社会发展,特别是高校所在区域的经济社会发展对于人才的需求,当地其他高校的学科专业设置、人才培养等.研究生人才培养必须既要考虑自身办学条件的许可,又要考虑经济社会的人才需求.当然,不同类型、层次的研究生对于“条件与需求”的要求不同.博士研究生教育是办学条件优先,在办学条件达标的情况下,同时视社会需求设置博士点；硕士研究生,尤其是专业硕士研究生的培养是社会需求优先,在考虑社会需求的情况下,根据办学条件培养硕士研究生.这是因为博士研究生教育主要培养科学研究和教学领域的高级专门人才,在培养条件上,博士研究生进行科学研究的过程中,会受到科研氛围、经费、设备、师资等资源和条件的影响.因此,研究条件充足与否是制约博士研究生培养质量的重要因素.博士研究生培养需要国家持续集中的经费投入,需要发达的高等教育基础和先进的科学、文化作为支撑,更需要良好的学术环境和师资条件.由此看来,博士研究生教育具有研究性、独立性、严谨性和阶段性的特点,与本科教育、硕士研究生教育有着不同的人才培养规律.一般而言,专科教育、本科教育、硕士研究生教育、博士研究生教育与区域经济结构的联系呈现出减弱态势,即专科层次教育与地方经济产业结构的结合最为密切,本科教育次之,硕士研究生教育又次之,博士研究生教育对于地方经济产业结构的依赖度和结合度最弱.从世界范围看,一个国家、一个区域、一个地区可以大力发展专科层次教育、本科教育,甚至硕士研究生教育,但不可能遍地开花式地发展博士研究生教育.从世界经验来看,博士研究生教育有着与硕士研究生教育不同的发展规律和模式,博士研究生教育主要集中于少数地区的研究型大学,体现出一种集中优质资源培养博士的集聚效应,而硕士研究生教育主要是根据当地和区域社会需求来设置学科专业,培养与区域产业结构、经济社会发展所需要的应用型人才. 虽然教育行政部门对于研究生教育的发展目标明确、控制严格、管理规范、流程合理,但高校和地方政府为了获得更多的研究生教育资源,主要是博士、硕士授权点和研究生招生指标,纷纷进行“条件和需求”的竞争比赛.其主要意图是为了扩充增量,而较少考虑到结构调整与地方经济社会的需求以及研究生教育发展的环境、条件等,从而形成由部门推动的增长竞赛.其结果是地方和高校只考虑如何扩大存量,而很少考虑如何对增量进行结构性变革,即有什么学科专业就继续发展什么学科专业、什么学科专业好发展就增加什么学科专业,而较少考虑经济社会发展对学科门类的需求,很少考虑新兴学科、交叉学科、经济社会急需学科的发展.再加上人才培养的长期性、复杂性和绩效的难以测量性,以及学术机构自身的惯性,导致了研究生教育发展基本上是“存量决定增量”的增长模式,学科门类结构在十几年内并未出现与经济社会发展相适应的结构性调整；并且,各个学科门类的博士、硕士学位授予人数呈现同比例增长格局,并未体现出博士、硕士人才培养目标的差异与人才结构的不同.

(一)博士学位的学科门类构成与变化

表2、表3反映了1996-2012年全国各学科门类博士学位授予量的变化情况（不包括军事学）.1996年全国授予学术博士学位人数为5544人,在11个学科门类中,按照学位授予人数的多少由高到低分别为：工学（2199人,39.7%）、理学（1441人,26.0%）、医学（846人,15.3%）、农学（223人,4.0%）、经济学（196人,3.5%）、文学（143人,2.6%）、法学（135人,2.4%）、历史学（117人,2.1%）、管理学（117人,2.1%）、哲学（78人,1.4%）、教育学（49人,0.9%）.学位授予人数排在前三位的工学、理学、医学,三者合计所占比重为80.9%；而排在后三位的管理学、哲学、教育学,三者合计所占比重仅为4.4%.

2012年全国授予学术博士学位人数为53011人,在12个学科门类中,依据学位授予人数的多少由高到低分别为：工学（19376人,36.6%）、理学（10209人,19.3%）、医学（6348人,12.0%）、管理学（4095人,7.7%）、法学（2929人,5.5%）、经济学（2619人,4.9%）、农学（2312人,4.4%）、文学（2111人,4.0%）、教育学（1031人,1.9%）、历史学（814人,1.5%）、哲学（730人,1.4%）、艺术学（437人,O.8%）.学位授予人数排在前三位的学科依旧为工学、理学、医学,三者合计所占比重为67.8%；而排在后三位的学科为历史学、哲学、艺术学,与1996年相比有一些变化,三者合计所占比重仅为3.7%.

从表2可以发现,1996年至2009年间,各学科门类博士学位的授予量大幅度上升；2009年至201 1年则相对稳定；2012年,工学和医学博士学位授予人数较上一年有较大增长,而理学博士学位授予人数则有一定幅度下降,其他学科门类基本持平.

各学科门类所占比重变化分为三种情况：比重上升幅度较大、比重下降幅度较大和比重变化不大.从表3可见,在11个学科门类中,比重上升幅度较大的学科有经济学、法学、文学和管理学,其中管理学上升的幅度最大,由1996年的2.1%上升到2012年的7.7%；比重下降幅度较大的学科有理学、工学和医学,其中理学的比重下降幅度最大,由1996年的26.0%下降至2012年的19.3%,但是理学、工学和医学仍旧是所占比重最大的三个学科；授予博士学位人数所占比重变化不大的学科门类包括哲学、教育学、历史学和农学.

(二)硕士学位的学科门类构成与变化

表4、表5反映了1996-2012年全国各学科门类硕士学位授予量的变化情况（不包括军事学）.1996年全国授予学术硕士学位人数为36114人,在11个学科门类中,按照学位授予人数的多少由高到低分别为：工学（15663人,43.4%）、理学（4807人,13.3%）、医学（3597人,10.0%）、经济学（2897人,8.0%）、管理学（2588人,7.2%）、文学（2046人,5.7%）、法学（1747人,4.8%）、农学（963人,2.7%）、教育学（735人,2.0%）、历史学（546人,1.5%）、哲学（525人,1.5%）.学位授予人数排在前三位的工学、理学、医学,三者合计所占比重为66.6%；而排在后三位的教育学、历史学、哲学,三者合计所占比重仅为5.0%.

2012年全国授予学术硕士学位人数为367165人,在12个学科门类中,按照学位授予人数的多少由高到低分别为：工学（128435人,35.0%）、理学（40618人,11.1%）、文学（37620人,10.3%）、医学（35421人,9.6%）、管理学（34433人,9.4%）、法学（28832人.7.9%）、经济学（21200人,5.8%）、教育学（16711人,4.6%）、农学（10940人,3.0%）、历史学（4755人,1.3%）、哲学（4201人,1.1%）、艺术学（3971人,1.1%）.学位授予人数排在前三位的学科为工学、理学、文学,三者合计所占比例为57.4%；而排在后三位的学科为历史学、哲学、艺术学,三者合itN占比例仅为4.4%.

从表5可以看出,在11个学科门类中,授予硕士学位人数所占比重上升幅度较大的学科有法学、教育学、文学和管理学,增幅最大的是文学,由1996年的5.7%上升至2012年的11.3%.授予硕士学位人数所占比重下降幅度较大的学科有经济学、工学、医学,仅从表面上看,工学的比重有了大幅下降,由1996年的43.4%下降至2012年的35.0%,但如果考虑到近些年来专业学位中工程硕士快速增长的因素,那么整个工程类硕士所占的比重变化并没有如此之大.授予硕士学位人数所占比重变化不大的学科门类,包括哲学、历史学、理学和农学,其中哲学、历史学和农学也是所占比重最小的学科. （三）学科门类结构的变化特点

对比1996-2012年全国博士、硕士学位授予量学科门类的构成情况,可以直观地发现各学科门类所占比重的变化较小.使用1996年与2012年各学科门类的授予人数和所占比重两组数据分别进行简单回归分析可以发现,1996年数据对2012年数据具有显著的正向影响作用.这说明,研究生教育在规模扩张的过程中,学科门类结构在一定程度上呈现着“存量决定增量”的特点.

通过比较还可以发现,博士学位与硕士学位的学科门类结构不仅没有向差异化方向发展,而且趋同性有所加强,没有体现出博士和硕士人才培养的不同目标要求.具体而言,在硕士研究生教育阶段,在保证基础性、理论性学科专业基本需求的基础上,应该大力发展应用型学科专业,培养高层次应用型人才；博士研究生教育应以培养学术型人才为主,重视理论性、基础性学科的人才培养.

三、国家主导的研究生教育发展模式在一定程度上促进了研究生教育的平衡发展,但由于缺乏刚性的“需求与条件相结合”的约束机制,也导致了研究生教育政策的僵化

在政府主导与授权,地方、高校竞争式发展的模式下,教育行政主管部门为了平衡各方利益,进行指标分配,比如一级学科博士授予权的增加,每个省只能报两所高校两个专业.指令性分配的结果是一定程度上促进了研究生教育的平衡发展,但也导致了“需求与条件相结合”机制的失灵,研究生教育增长“一刀切”,各类高校的优势没有发挥出来,从而导致了高校研究生教育的同质化倾向.

2007年至2012年间,不同类型层次高校的博士学位授予人数和比重都有所变化.2007年,“985工程”高校学术博士学位授予人数为21705人,占全国授予总数的比重为53.03%,“211工程”高校学术博士学位授予人数为29520人,占全国授予总数的比重为72.13%.2012年,“985工程”高校学术博士学位授予人数为26279人,占全国授予总数的比重为49.57%,“211工程”高校学术博士学位授予人数为34564人,占全国授予总数的比重为65.20%.如表6所示,“985工程”高校、“211工程”高校学术博士学位授予人数在数量上都有所增长,但是它们各自占全国授予总数的比重却呈下降趋势.

2007年,“985工程”高校专业博士学位授予人数为1076人,占全国授予总数的比重为61.73%,“211工程”高校专业博士学位授予人数为1302人,占全国授予总数的比重为74.70%.2012年,“985工程”高校专业博士学位授予人数为1786人,占全国授予总数的比重为53.68%,“211工程”高校专业博士学位授予人数为2246人,占全国授予总数的比重为67.51%.如表7所示,“985工程”高校、“211工程”高校专业博士学位授予人数在数量上都有所增长,但是它们各自所占全国授予总数的比重却呈下降趋势.

2007年至2012年间,不同类型层次高校的硕士学位授予人数和比重都有所变化.2007年,“985工程”高校学术硕士学位授予人数为101371人,占全国授予总数的比重为35.84%,“21 1工程”高校学术硕士学位授予人数为178638人,占全国授予总数的比重为63.16%.2012年,“985工程”高校学术硕士学位授予人数为94269人,占全国授予总数的比重为25.84%,“211工程”高校学术硕士学位授予人数为167277人,占全国授予总数的比重为45.85%.如表8所示,“985工程”高校、“211工程”高校学术硕士学位授予人数在数量上呈先降低再升高的趋势,但是它们各自占全国授予总数的比重却呈下降趋势.

2007年,“985工程”高校专业硕士学位授予人数为44519人,占全国授予总数的比重为52.69%,“211工程”高校专业硕士学位授予人数为62821人,占全国授予总数的比重为74.35%.2012年,“985工程”高校专业硕士学位授予人数为81459人,占全国授予总数的比重为41.13%,“211工程”高校专业硕士学位授予人数为118863人,占全国授予总数的比重为60.02%.如表9所示,“985工程”高校、“211工程”高校专业硕士学位授予人数在数量上都有所增长,但是它们各自占全国授予总数的比重却呈下降趋势.

博士研究生教育需要以发达的高等教育、大量的研发经费支出和师资条件等为支撑,集中优势资源,才能既保证博士研究生教育的规模,又保障人才培养的质量.从世界经验来看,发达国家的博士研究生教育有着与本科教育、硕士研究生教育不同的发展规律和模式,博士研究生教育主要集中于少数地区的研究型大学,体现出一种集中优质资源培养博士的集聚效应.如美国有406所大学拥有博士研究生学位授予权,而其中有50所大学授予的博士学位数相当于总数的二分之一.美国研究型大学（包括公立大学和私立大学）是美国博士研究生教育的主要阵地.美国博士研究生的培养和基础研究的进行基本上集中于美国高等教育系统的著名大学.这样不仅有效利用了优质教育资源,也保证了博士研究生教育的质量,提高了博士研究生教育的绩效.

在高等教育大众化进程中,少数研究型大学承担着精英教育的任务,而大量的高等学校则承担大众化高等教育的任务,不同类型的高校应该有不同的发展方向.国家重点建设的“985工程”、“211工程”高校,具备较强的科研能力,拥有高水平的学科群,应当在这些重点院校中集中设立博士点.这些学校的学科、专业的基础水平高,师资、经费、项目和设备等条件能够保证博士研究生教育的质量.唯有如此,才能既保证博士研究生的培养质量,又使有限的宝贵教育与科研资源得到充分利用.

同时,不同类型高校的定位不同,学术学位与专业学位研究生培养在不同学校应有所侧重,没有必要规定统一的比例要求.在现阶段,“985工程”、“211工程”高校等学术能力较强的高校,学术学位研究生占比应该多一些,充分发挥这些高校的学术优势；以本科生和硕士研究生培养为主的高校,专业学位研究生占比可以多一些,以培养专业学位研究生为主.

四、政府主导的研究生教育发展是由我国国情所决定的,其优势是明显的,但需要建立科学有序的机制,特别是“需求和条件相结合”的刚性约束机制

政府主导的研究生教育发展模式在制度上明确了、地方和高校之间的关系.政府拥有政策制定权、检查验收权、激励分配权,掌控着资源分配、激励设计、绩效评价等各项权力,利用行政主导的力量促进了研究生教育的快速扩张,也在一定程度上促进了研究生教育的区域平衡和高校之间的平衡发展.但是,这也导致形成了“存量决定增量”的增长模式,增量缺乏结构调整,研究生教育发展更多地体现在数量与规模扩张,而非结构变迁上.

政府主导的研究生教育发展其本身仍带有指令性的成分,容易忽略地方和高校的实际情况.上下信息不对称、权力不均衡、沟通不顺畅,于是各地方和高校带着“不报白不报”的心理尽可能地去扩大增量,力求将自身诉求最大化,罔顾结构调整与自身办学条件、经济社会发展需求的制约与限制,使得研究生教育难以在结构优化、效益提升的情况下进行规模扩张.

改革的关键是形成“需求和条件相结”的刚性约束机制,使得研究生人才培养能够在办学条件和社会需求的双重约束下发展,即既要考虑办学质量,也要考虑人才培养的社会需求.博士研究生教育主要根据办学条件,同时考虑社会需求来布局发展,而硕士研究生教育主要根据社会需求,同时考虑高校办学条件来布局发展.在维持政府主导的同时,寻找一种能够保持持续产生绩效的机制,使研究生教育沿着科学有序的轨道前行.