学前教育立法对保障农民工子女教育公平问题的

摘 要：农民工子女在城市要接受到高质量的学前教育面临种种困难,产生这些问题的主要原因是我国没有专门的学前教育法律规范政府在保障农民工子女教育公平方面的责任,因而通过学前教育立法实现农民工子女教育公平是非常迫切的.本文分析了农民工子女接受学前教育的现状与问题,指出了在学前教育立法中保障农民工子女教育公平的立法重点.

关 键 词：农民工子女学前教育教育立法

一、引言

自上世纪90年代中期以来,农村富余劳动力向城市流动发生了几个显著变化：一是人口流动的规模越来越大；二是家庭式流动的比例越来越高；三是流动人口在城市中滞留时间越来越长.[1]这就导致农民工随迁子女的增多,这些孩子随着年龄的增长而减少,学前教育年龄段孩子是最多的,但是这些孩子却不能够很好地接受高质量的学前教育.“学前教育是基础教育的重要组成部分,是个体终身发展的起始与奠基阶段,对巩固和提高九年义务教育的质量与效益,全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值”.[2]学前教育是基础教育的重要组成部分,具有典型的公共属性特征.公共产品的所有者是社会公众,政府作为“保管者”的角色,应均衡、合理地分配每个人应得的份额,这不仅是社会公众信赖“保管者”的底线,而且是政府作为“保管者”应当积极履行的职责.对于公共属性的学前教育,保障学前教育的公平性就成为一个永久性的话题,本文分析了农民工子女接受学前教育的现状与问题,并且指出了在学前教育立法中保障农民工子女教育公平的立法重点.

二、农民工子女教育公平的现实困境及原因

(一)农民工子女教育公平的现实困境

1.入公办园难,大多进入“山寨园”.

目前,由于城乡分离的户籍制度的限制,农民工子女难以进入公办园,如在北京市的东华门幼儿园是东城区的一家市级示范园,据工作人员介绍,入读该幼儿园,需要“三证”：房产证、户口本、独生子女证.其中,户口必须是东华门片区的.农民工子女主要是在一些民办园、自办园接受学前教育.同样,以北京市的一项调查为例,2009年7月29日北京市“完善学前教育体制”专题调研组首次通过渠道发布非正规托幼机构的数据,并将非正规托幼机构冠以时行的“山寨”一词.[5]数据显示,收费低、没有正式注册的山寨幼儿园已经达到1298所,数量超过全市注册幼儿园,后者为1266所.[6]这些幼儿园成为广大农民工家庭孩子接受学前教育的主要场所.然而山寨幼儿园受到农民工家庭青睐的原因不是它们怎么写作的优质、校舍安全等对孩子身心健康发展有利的因素,而是因为这些幼儿园没有户籍限制、收费较低、离家较近、开关园时间比公办幼儿园要自由,一般的公办幼儿园周末不接受孩子,但是这些幼儿园不但每天开园时间较早,关园时间晚,而且周末也看管孩子,这一切都“迎合”了农民工家庭收入低、工作时间长、无人看管孩子等特点.现行的户籍制度阻碍了农民工子女享受与城市子女同样享受教育,他们只能在城市的边缘接受低质幼儿园的教育.

2.政府对幼儿园的监管缺位,导致农民工子女难以享受好的学前教育.

随着我国市场经济的发展,由于市场的自由导向,政府在幼儿园管理方面有缺位,特别是政府对民办幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、注册登记、办园质量、视导评估等缺乏相应的监管,使其“放任自流”,存在某些质量低、安全系数小的山寨园.这当中不乏市场导向的优质幼儿园,但是这些幼儿园的高昂学费让农民工家庭望尘莫及,只能将孩子送到低质园.这些山寨幼儿园的教师往往没有进行过学前专业知识学习,对于孩子的教育和引导存在问题,严重影响到农民工孩子接受学前教育的质量.

3.农民工家庭的经济能力难以支付相对较好的民办园的费用.

农民工大多是依靠体力劳动维持生计的,他们以极大的代价才能获得一定的收入,“2007年我国城镇职工平均工资达到24721元,如果加上各种工资外收入,则远远高于这个数字.而农民工的工资虽然没有准确的统计数字,但根据抽样调查则在6000～8000元之间,而且工资外收入几乎为零”.[7]质量较好的民办幼儿园的收费,以广州市为例,广州市所谓“中档园”超过总数的60%,收费在每月600～1300元,以1000元左右的居多,一年下来每个孩子收费在万元上下,更是远高于一般大学生学费.[8]况且民办幼儿园的收费五花八门,比如“亲子活动费”、“矿泉水费”、“营养费”、“接送卡费”、“育儿报刊费”、“报名费”、“入园资料费”、“建园费”等,这些费用还不计入.这些开支对于一个农民工家庭来说是难以承担的.基于农民工子女难以接受高质量的幼儿园教育的实情,加大对农民工家庭的资助是政府义不容辞的责任.

(二)农民工子女教育公平的现实困境的原因

造成以上问题的主要原因是我国现行的城乡二元的户籍制度,以及政府在保障农民工子女教育公平方面有缺位,并且我国没有专门的学前教育法律保障农民工子女的教育公平权利.我国还没有学前教育的专门法,一些法规当中虽然有关于保障农民工子女接受学前教育的方针,但是并不是切实可行的具体措施.如,2001年教育部颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》（以下简称《纲要》）最早开始关注农民工子女的学前教育问题.《纲要》前言部分写道：“随着流动人口数量的增加、城镇化水平的提高和农村人口的转移,这些人群中儿童的保健、教育、保护问题亟待解决.”2003年,国务院转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（以下简称《意见》）第二条第四款更是明确要求：“各地区要采取措施确保低收人家庭和流动人的子女享有接受幼儿教育的机会.”对于农民工子女如何正当享受与城市子女同样的受教育权方面,能否享有相应的补助等问题没有明确的规定,因而以公平和均衡为立法基本价值取向,优先保障并向农村和弱势群体倾斜是学前教育立法的重要思路,这对于保障农民工子女享受学前教育具有重要的意义.

三、学前教育法对保障农民工子女教育公平的立法重点（一）学前教育立法中规范政府及相关部门的责任

1.明确政府在促进教育公平方面的责任.

我国现行的城乡分离的户籍制度不仅是一种身份认证,而且决定教育资源享有权利问题.这样的户籍制度导致农民工子女的孩子不能够与城市孩子一样享受同样的高质量的学前教育,只有拥有城市户口,或者是支付超出农民工支付能力的“借读费”,才能够与城市孩子享有同样的待遇.正如长春市某领导所言：“农民工在所在城市纳税,有权享受国民待遇.在农民工所缴税款中,已包含教育行政事业性收费,因此不应让农民工再额外承担不合理的教育支出.”[9]从某种意义上来说,农民工子女与城市户籍儿童并不是站在同一起跑线上,为有效保障农民工子女的学前教育公平,还必须对由种种制度性或社会性歧视造成的不平等状况给予合理补偿.

2.明确政府对各种民办幼儿园的怎么写作和管理责任.

随着市场经济的不断发展和家长对学前教育的重视,各种民办幼儿园兴起,我国对幼儿园市场监管方面制度不健全,关闭民办幼儿园,认为民办幼儿园都存在安全性低、低质量等问题,这是不对的.政府应出台相关政策正确引导、鼓励和支持民办幼儿园的开办,给予这些幼儿园政策上和物质上的支持,鼓励社会力量办园,鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办、中外合作办园等多元办学形式,动员和吸引社会资本参与到幼儿园办学当中,保障农民工子女能够接受高质量的学前教育.

(二)学前教育立法要明确保障农民工子女学教育公平的财政投入体系

政府占主导的公共投入对于支持优质、公平、可持续发展的学前教育事业至关重要.[10]政府的财政投入是促进学前教育发展的重要保障和必要条件.[11]然而目前,我国财政对于学前教育的财政投入没有单项资金,经费一直包括在中小学教育预算中,因而,各省、自治区、市、县也参照的做法,少有将学前教育财政预算单列.调查显示,我国学前教育财政投入仅占我国教育财政投入总量的1.2%～1.3%.可想而知,农民工子女享受财政补贴的情况少之又少.在美国,75%的儿童保育和发展基金以早教劵的形式发放,符合标准的低收入家庭可以向政府申请早教劵,同时低收入家庭孩子的父母享有选择园所的自由.政府改革应教育投入机制,让学前教育财政预算单列,从而保证专款专用；学习美国的“弱势补偿”原则,农民工可向政府申请教育劵,政府按照农民工家庭的困难程度,进行教育劵等级的划分,并发放.在这个过程当中必须出台明确的实施细则,保证教育劵惠及应该惠及的农民工子女；通过对农民工子女在接受医疗、怎么写作等方面进行隐形资助和减免费用等加以资助,确保农民工子女更好地享受学前教育.