解读《教育督导条例》

2012年10月1日,由国务院第215次常务会议通过的《教育督导条例》（以下简称《条例》）正式实施,这是我国第一部关于教育督导的专门法规,是继、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》之后,推动我国教育改革发展的又一重大举措,在我国改革发展史上具有里程碑式的重要意义和深远影响.

一、背景分析

1.适应当前教育改革发展,完善国家基本教育制度的迫切需要

改革开放30多年来,我国的教育面貌和现状发生了天翻地覆的变化.这期间,我国的教育督导制度也发挥了它应有的作用,可以说是立下了汗马功劳.经历了对“两基”教育（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）的督导,对轰轰烈烈的素质教育和新课程改革的督导,对举步维艰的教育体制改革的督导等重大事件,教育督导制度也暴露出许多问题.当前,落实我国基础教育均衡发展、促进教育公平的重要任务,仍需要教育督导的保驾护航.并且,根据1995年颁布的《中华人民共和国教育法》的相关规定,教育督导制度是国家的基本教育制度之一.因此,《条例》的颁布,不仅是对我国教育督导制度的推进,更是应对当下我国教育制度革新,完善国家基本教育制度的迫切需要.

2.深化国家行政体制改革,促进教育管理科学化的现实要求

21世纪以来,伴随着我国经济领域内改革的不断深入,行政管理体制方面也加快了改革的脚步.教育界各部门根据党、国务院的要求,按“精简、统一、效能”的原则,深化改革行政管理方式,进一步转变政府职能.“现代教育督导体制已成为教育行政体制不可缺少的辅助部分,在教育行政管理中,与决策、执行相比,监督一直是最薄弱的环节,而监督的薄弱必然导致行政管理的低能和低效,只有加强教育督导,决策和执行才能更有效.”[1]而且,如果没有政府方面的出面参与和领导组织,我国教育改革发展所面临的困难和难度势必增加.而此次《条例》的出台,对教育督导在法规上予以明确定位,为具体实施教育督导扫清了制度上的障碍,可以说是适应了国家深化行政体制改革,促进教育管理科学化、规范化的现实要求.

3.借鉴国外有益经验,实现教育现代化的重要举措

随着教育在社会发展中作用的日益凸显,各国政府纷纷加强了对教育制度的完善.虽然每个国家的政治和文化各不相同,但它们有一个共同的特点：都在不断加强各自的教育督导职能,这种趋势在世界上的几个教育强国更是明显.美国、英国、法国、日本等国的教育督导制度都已有几十年到一百多年的历史.“虽然各国的情况不同,教育督导制度不可能有一个统一的模式,但其共同特点是应教育的现代化,加强科学管理的需要而产生的,并随着各国教育的发展而发展,在各国教育事业的现代化管理方面起了重大作用.”[2]《条例》的颁布也顺应了这种趋势,借鉴了世界各教育强国的有益经验,进一步明确了教育督导在我国的地位和权威,是促进我国教育走向现代化的重要举措.

4.全面贯彻国家教育法律法规和方针政策,推进依法执教的必要手段

自新中国成立以来,我国已先后颁布了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等多项重大法律法规和方针政策,我国的教育法律法规体系已经逐步完善,但现实生活中,有法不依的现象十分普遍,执法不严的状况司空见惯,违法不纠的痼疾难以根除,随意违背教育方针政策的情况也时有发生.从这个意义上讲,《条例》将我国多年来在教育督导理论和实践方面的成功经验和做法总结上升为国家法规,为教育督导工作提供了强有力的法律支撑,使教育督导机构具有行政性和权威性,对下级政府和各级教育机构的监督工作作出的价值判断和建议具有高度的权威性和强制性,能够做到以法督教,克服主观性和随意性,对推进依法行政,加强依法执教具有重大意义.

二、特色与亮点解读

1.新中国第一部专门的教育督导法规

尽管1995年颁布的《中华人民共和国教育法》已将教育督导制度囊括入国家的基本教育制度,但近几年,我国出台的关于教育督导方面的规定多为在制定其他类型的教育单行法和专门法中略微涉及,而关于教育督导的单行法却迟迟未出台,因此导致教育督导工作在现实中往往无法正常开展,执行效果和政策连续性也大打折扣.原国家教育委员会于1991年颁布的《教育督导暂行规定》虽然对教育督导体制作了比较详细的说明,但由于距今年限已远,对当前教育督导工作中碰到的许多实际问题和困惑已无法解决.直至2012年《条例》的出台,我国才有了自新中国成立以来的第一部关于教育督导的专门性法规.该《条例》的二十七条规定虽然简短,却涵盖了教育督导工作的方方面面,包括范围、原则、法律责任等,为未来的教育督导工作提供了翔实的操作方案.这为促进我国教育法律体系完善,提高教育质量,保障教育事业健康发展作出了新的贡献.

2.以法律形式明确了督学的权责与义务

《条例》的第二章第六条至第十条分别对督学制度和督学的素质条件、身份、职责、职权、义务等各项都作出了明确规定,这在我国的法规中还属首次.同时,首批聘任171位国家督学,这不仅确立了督学的地位,而且突出了督学在督导工作中的重要作用.《条例》的第七条详细规定了作为一名督学自身应当满足的六项条件,比如对党教育事业的认同感,熟知国家教育政策、法律法规,做事廉洁公道等,特别需要指出的是《条例》对督学的学历、工作年限、身体素质、工作能力等条件,作了非常明确的要求.这不仅在形式上以法律的形式规范了一名督学的权利、责任和义务,而且从历史角度来看,对我国督学队伍的规范化建设也起到了非同小可的推动作用.

3.明确了教育督导机构的国家行政机关属性

原有的教育督导虽然挂有国家教育督导团的牌子,但“督导团”“督导办”都是教育部门内的一个机构.由于是部门内的监督机构,所以,无法对同级政府以及下级政府部门进行监督.同时,因为这类监督部门和教育决策、执行部门在实践中总是隶属于同一个教育部门,或者隶属于同一个领导,监督到自己身上往往就一带而过、得过且过.另据教育部一位有关人士介绍,教育部“督导办”曾仅有八个人,四个厅级干部,四个处级干部,干活时还要向外面借调.“无论对内还是对外的监督,都处于缺专家、少经费的状态,往往只是走形式.”[3]而此次颁布的《条例》的第一章第二条中明确了县级以上人民政府对下级人民政府和本区范围包括学校在内的各种教育机构的教育政策法规执行和教学工作开展状况进行督导的职责.这样的规定,首次明确表示了我国的教育督导机构属于国家行政机关的性质,改变了当前我国教育督导机构多为教育行政内设机构的现状和开展教育督导无异于“下属监督上级”的悖论,为以后教育督导机构和督学更好、更有效地行使督导权利提供了法律依据和有利条件.4.实现了教育督导对象的全覆盖

近年来随着我国教育事业的飞速发展,各级各类教育都有了突飞猛进的进步,同时也出现了不同程度的问题,例如高校教师忙于申请项目、搞科研,轻视教学的现象愈演愈烈,对教育事业产生了极坏的影响,引发了人们对高校和教师职业崇高性质的质疑.而新颁布的《条例》的第一章第二条中,“对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导,适用本条例”[4]明确显示本条例的适用范围囊括了法律允许范畴内的各个级别、各种类型的教育实施机构.这足以表明我国教育督导的工作范围由原来基础教育中的中小学,扩展到包括下级政府和其辖区范围里的各类学校教育机构,为以后打击各级各类教育中的不法行为提供了强有力的法律依据,为我国教育督导机构更好地开展督导工作起到了良好的引导作用,奠定了我国教育领域健康、有序发展的基石.

三、实施中须注意的问题

1.加强对督导重要性的认识,作好宣传工作

在《条例》颁布之前,由于教育督导法律法规不完善,教育督导机构设置不统一,因此带来了权力来源不明、职责不清等问题,使得很多人在实际工作中并没有达成对督学权威性的认同,这种状况也势必影响督导的工作效果.另外,以往对教育督导的宣传力度较小,使得很多人包括教育界人士对教育督导部门知之甚少,理解上有偏差,将教育督导机构看作“附庸”或者“吃闲饭”的机构.更有甚者,对此闻所未闻.据有关调查显示,多数家长和学生从未听说过教育督导,也不知道教育督导机构和督学到底拥有哪些职能和权力,这些因素都对实践中教育督导真正效能的充分发挥造成影响.

因此,正值我国《条例》颁布施行之际,我们要深刻认识教育督导的意义,明确教育督导工作对提高我国各级各类学校教育教学质量,实现我国教育目的的重大作用,在更大范围、更宽的层面作好宣传工作.各级政府部门和各类学校更要抓住这次契机,通过开展形式多样的活动,将《条例》的内容、创新之处和实践中积累的先进经验和典型进行传播,营造出一种人人知《条例》、人人懂《条例》的良好氛围.

2.督导对象要重视自评,同时督导工作者也要接受他评

“自我评估也可称为预评估,简称自评,通常是被评者的自我反思.开展自评的主要意义在于,它有利于真正发挥受评单位自我诊断、自我修改的积极性”[5],消除一些心理障碍.由于众多的历史和现实原因,我国的教育督导工作历来不受重视,包括学校领导在内的很多行政人员实际上是把教育督导工作当作一种负担、一种形式,将教育督导看成是教育管理中无足轻重的环节.因此,我们有必要提醒各级政府及其职能部门、各级各类学校和教育机构,要认真对待每一次督导工作,积极开展自评活动,杜绝排斥心理和敷衍行为.

对学校评价的同时,督学也要接受被督导对象的评价,包括工作作风、怎么写作意识、业务水平和能力.因为随着形势的变化,我们的督导从过去主要看投入水平、学校硬件建设等一些硬性指标,转变为督课改、督教学、督教育质量和效益等软性目标,难度大大增加,这对广大督导工作者提出了巨大的挑战.因此,行使督导职权时必须慎之又慎,不断在实践中学习,广开言路,集思广益,充分听取各方意见,反思自己的行为认识,接受他人的批评和建议.

3.改革督导方式,构建以人为本的督导机制

在我国过去的督导工作开展过程中,往往过度重视死板的指标而忽略现实的灵活性；过分重视监督的功能而忽视指导的作用,对如何指导学生素质的发展、教学质量的提高、教育改革的推进等方面的难点、热点问题不太重视.因此,广大督导工作者要树立以人为本的督导意识,强化怎么写作理念,积极听取基层人员的反馈意见,将工作的重点转移到提高教育质量,教育教学管理科学化、规范化上来,及时向政府和教育主管部门提供有分量的决策咨询报告.

尤为重要的是在督导过程中,我们应该坚持督导结合、以导为主的原则.“督导组成员要始终坚持评估与研讨相结合,督中有导,导中有督,督导结合,重在引导,本着客观、公正、人性化怎么写作的原则,交流学习的态度,始终使被督导对象处于主体地位,督导工作者起辅助、激励作用,二者之间建立起一种和谐、宽容、平等、合作、信任的关系”[6],建立起督导工作的良性机制.同时,督学应该不断加强创新理念的培养,对实际工作中遇到的新问题、新情况进行有原则的灵活处理.

4.加强督导队伍建设,提高督学素质和活力

经过多年的发展,我国的教育督导事业取得了长足进步,在全国范围内建立起了省、市、县、乡四级联动的督导网络.督学队伍也日益扩大,据统计目前已经接近五万人,其中专职者近两万人.但是,也必须清醒地看到,“我国的教育督导队伍中还存在对督导人员的选拔不够严格,专业结构也不合理的巨大问题.一些督导人员的自身素养、知识结构、分析能力和科研能力难以适应现代化教育督导工作的需要,以至于出现非专业人来评价专业人员的教育教学工作,从而使督导工作既不科学也不合理”[7].除此之外,我国教育督导机构中的非专职人员大多数是返聘的退休干部、退休教师,尽管其中不乏热衷教育督导事业的人,但退休者绝大多数不能满足教育督导工作性质的要求,况且以他们的身体状况,也不适宜经常下基层.

由我国教育督导既“督政”又“督学”的任务性质决定,督学必须是既熟练掌握有关的法律、法规、规章和方针、政策,又具有教育行政管理和教育教学经验,既有较高的理论素养,又有较高的政策法律水平的人员.因此,教育督导队伍是一支特殊的教育行政监督队伍.面对现实,我国的督导组成员的年龄和知识结构还有待进一步优化,在重视经验的同时也应重视新思想、新观念的渗透,重视公开招聘与选拔优秀的年轻督导人员,以便在新形势下与时俱进,创新督导理念和工作方法,从而有效推动我国教育督导工作的开展.

注：本文系全国教育科学“十一五”规划2008年度教育部青年专项课题“城市免费义务教育政策实施过程中的问题与对策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一.