环境保护的行政管理

作者简介：陈晔,女,西南科技大学法学院2013级经济法研究生.

摘 要：环境问题日益严峻,公众环境保护的力量已经不能有效的解决问题了,更多需要的是国家的力量,政府的力量.在应对康菲漏油的处理中,反映出我国行政机关在应对环境问题的态度和处理手段,更要求我国对环境行政主体体制的变革.

关 键 词：环境保护,行政管理,污染,立法

所谓环境保护包括两方面含义,一则是环境保护,指人类尊重自然规律,合理开发和利用环境,防止环境污染和生态破坏而采取的措施.另一则是环境预防,指为保护环境免受潜在的有害影响,在环境突发事件发生前和发生后的有效控制和治理的措施.环境保护的行政管理不仅包括环境行政主体运用各种手段对损害或影响环境的活动加以监管,也包括环境行政主体接受公众和民间组织的监督及与其配合做好环境突发事件的防御.

一、某油田漏油事件回放

发生溢油事故的某油田是我国最大的海上油气田,是某海洋石油总公司与美国某石油中国公司在渤海海域合作勘探发现的油田,溢油事故累计造成5500平方公里海水污染,给渤海海洋生态和渔业生产造成严重影响.

历经四个月,政府认定了美国某公司的主要责任,也承诺不排除对此提起国家诉讼,但是那又将是一个比四个月还要漫长的等待.康菲漏油不是第一例环境污染事件,也不会是最后一例.

纵观国内外对海上油污事故的处理,我们不难发现我国行政机关在应对此类环境事件中的态度和处理方法：（1）监管不给力.（2）处置不及时.（3）执法不严厉.（4）国家海洋局与地方政府运作不透明.自6月4日以来,我们能从互联网上搜索到的信息无非是众多新闻媒体对此次事件的看法,而对漏油事件本身进展的具体事项和我国政府机关的执法情况报道却是寥寥,对受害群众的救济报道更是少之又少.（5）高科技监管手段缺乏.（6）过度依赖行政手段.在处理康菲漏油事件中,过度关心行政部门行动,而对于受害公众的索赔工作却很少.虽然海洋局发言称追究康菲公司的责任不局限在20万元人民币,不排除代表国家对康菲公司进行生态索赔,而对公民利益亦没有大规模的民事诉讼,一方面,渔民与公司力量悬殊,这务必是漫长而艰难的官司角力,另一方面,政府作为十分有限,据了解除了山东省人民政府替本区内受害渔民找鉴定机构外,其余的受害渔民皆自发行动.

二、通过康菲漏油事件折射出环境行政管理体制弊端

(一)立法体系上存在立法空白

我国历经三十年的摸索,建立了一套基本的环境法规体系,然而我国环境立法仍存在避重就轻,相关具体事项规定甚少的现象,在一些重要的环境保护领域缺乏专门的法律法规.在责任归责出发方面,对海洋溢油污染、船舶原油污染、核污染等立法工作进展缓慢,法律责任承担的出发规定陷入“违法成本低,守法成本高”的怪圈,在环境方面,只有部门规章.生态保护、核污染、环境赔偿和环境监测等方面,还未制定行政法规,在事后救济方面,应急处置监管缺乏法律法规依据,公众生态索赔困难.

(二)法律法规内容上权责不明确,缺乏操作可行性

目前大部分环境行政立法,对行政主体的权力设置过多,而赋予行政相对人的权利过少,强调行政管理相对人的义务多,设定行政主体责任和义务过少.这种情况导致了行政主体在执行行政管理中的公权力滥用,公众权益得不到保障等诸多问题.比如一些环境保护法律法规内容简单,不明确具体,法与法之间存在矛盾,对环境违法行为的处罚规定得过轻,难以达到法律的惩罚作用,有些环境保护法律条文过于抽象化,对责任的规定不够细致,导致不同地区行政管理主体执法时要求不一等.

(三)公众和民间组织的参与缺乏

纵观我国各类法律法规,关于民众与民间组织参与的立法规定已经有一定认识和规定,但这种认识还没有深化到具体怎样实施.《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水准,普及环境保护的科学知识.”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价.”等等,然而我国的公众参与与民间组织制度未规范化,参与范围小,并且缺乏保障,在《环境影响评价公众参与暂行办法》中没有一条是对政府和单位违反公众参与的法律责任规定.另一方面,参与最直接的诉讼在实践中也难以实现,不管是民事诉讼还是环境行政诉讼,公众都属于弱势地位,更不用提公益诉讼了.

三、环境行政管理体制的变革

以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则,改革现行环境体制.

我国环境行政管理主体权限不足,在执法时缺乏必要的强制执行权.先行的法律法规中,环境行政管理部门几乎没有被授予过直接的强制执行权,这导致在执法时,环境保护行政主管部门不能够对违法者直接采取查封、扣押、冻结、没收等手段,只能以向法院申请强制执行的方式而约束违法者.对环境行政管理主体执法力度的加强可以通过改变其管理模式,可以借鉴国税、海关等垂直领导体制.实现权力的集中,即是加强了环境行政管理主体的执法力度,下级环境行政管理部门由上一级环境行政管理部门直接管理领导,避免受到地方政府的干扰等诸多消极因素的影响.

现实生活中,行政侵权、权力寻租等反映出我们行政执法领域缺乏切实有效的制约和监督.在环境行政管理中,就应运而生环境行政执法检查,即是建立健全环境行政执法监督检查机制的有效途径之一.必须将环境执法检查工作制度化、规范化、各级环保部门要根据执法检查重点制定执法检查计划、检查活动结束后应写出执法检查报告,组织执法检查的环保部门应将执法检查报告以书面形式交被检查地区的环保部门,被检查地区的环保部门应根据执法检查报告的建议,切实改进环境执法工作.

我国目前已经存在许多的环境保护为目的的自治组织――环保NGO（非政府组织）.很多学者认为环保NGO可能是极有价值的社会资源,如果善加引导,非但可以疏解环保抗争的张力,更能促进环境公益的实现.关于环境非政府组织的具体设计,我国环境法学界提出了很多的观点,我认为最重要的就是完善非政府组织在立法上的地位.首先,在立法上确立其法律地位,使其能够以主题资格起诉、应诉,其次,国家的政策予以保护,例如政府给予部分经费以支持开展公益性环保活动,最后,制度上将政府的决策权适当分离,引入听证制度、公众参与与决策制度、问责制度.

环境行政管理不仅是各环境行政主体运用各种手段对损害或影响环境的活动加以监管,也是环境行政主体们接受公众和民间组织的监管.总而言之,由于原有体制的巨大惯性以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程,绝不能一蹴而就.我们必须重视环境污染,重视改革,有计划有步骤的考察、试点、推广.

（作者单位：西南科技大学法学院）