安全生产新政

点赞:14148 浏览:65702 近期更新时间:2024-01-05 作者:网友分享原创网站原创

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(以下简称《通知》)是继2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2005年国务院第116次常务会议确定的安全生产12项治本之策之后,国务院出台的又一个事关安全生产工作大局的重要文件.《通知》内容丰富,新的政策多、硬的措施多、管用的制度多,将对加强企业安全生产工作,推进安全生产形势持续稳定好转发挥重要的作用.从某种程度上说,《通知》的出台是我国安全生产工作的“新政”,将给安全生产工作带来重要的战略机遇.

一、《通知》出台时机与背景分析

(一)从我国所处的发展阶段看,安全生产的任务都十分繁重,必须要有更加有效和有力的措施,以缩短生产安全事故“易发期”、“多发期”的时间.

从1980年开始,我国经济总量先后超越德国、英国、法国等发达国家,到今年二季度,超过日本,位列世界第二.但不可否认的是,我国总体上还处于工业化的中级阶段,实现又好又快发展仍是首要的任务.由于我国的经济增长方式还没有根本转变,加之现有的产业结构不尽合理、技术水平较低、企业结构多元化、管理方式较为粗放及用工结构用工方式临时化等,这一阶段也还是我国生产安全事故的“易发期”、“多发期”,安全生产的基础总体较差、安全生产的保障能力低下,生产安全事故在某些地区、某些时候多发、总量较大.安全生产问题不解决好,将直接影响经济又好又快发展和经济增长方式转变,因此,必须采取更加有效、有力的措施切实解决安全生产的突出问题,以力求缩短生产安全事故“易发期”、“多发期”的时间.

(二)从安全生产工作的规律看,安全生产的反复性、复杂性及艰巨性,要求我们采取更加有效有力的措施,进一步加大安全生产工作力度.

近年来,党国务院及各级党委政府对安全生产工作高度重视,确立了“安全发展”的指导原则;出台了一系列强化安全生产工作的重大决策和部署,通过建立和完善安全生产指标及控制体系、落实两个主体责任、健全安全生产监管体制机制、增加安全投入、出台经济政策、开展事故隐患排查和重点行业领域整治、严肃查处责任事故、加快应急救援体系建设等措施,安全生产工作不断加强,事故总量逐年下降,重点行业领域安全生产状况持续改善,重特大事故明显减少.但受生产力发展不均衡和基础薄弱的制约,安全生产形势仍然严峻,特别是今年上半年在事故总量同比继续下降的同时,重特大事故有所反弹.造成这一状况的最主要的原因是:一些企业盲目追求经济效益,重生产轻安全,安全管理薄弱,安全生产主体责任不落实;无证或证照不全非法生产,超能力、超强度、超定员违法违规生产,小煤矿整合技改期间非法组织生产;一些地方和部门安全监管责任不落实、措施不到位等.因此,必须要有更加严厉的政策、措施,强化安全生产工作力度,以巩固和提高安全生产工作的成效.

(三)从安全生产主体责任落实的角度看,企业安全生产主体责任落实更具有直接和决定性的作用,必须以更加有效的措施使企业安全生产主体责任真正落到实处.

企业是社会经济活动的微观主体和基本单元,应对本单位安全生产工作“全面负责”.在现有的安全生产工作格局中,企业所处的地位最重要、发挥的作用最大.政府的监管是外部的监管、是“外因”,而企业的主体才是内部的管理、是“内因”,具有决定性的作用.国家安全生产的方针政策、法律法规、规章规程标准及各级政府各项决策部署只有落实到企业,才是真正、最终的落实,才能发挥真正、有效的作用.没有哪一级政府及哪一个监管部门可以完全取代、承担和包揽企业生产经营中应由企业自身承担的安全生产工作.从目前我国的实际情况看,与政府监管责任落实相比,企业安全生产主体责任的落实相对较为薄弱,企业主要负责人不履行法定职责、安全生产投入不足、安全生产各项保障制度落实不到位、日常管理工作不落实等问题非常突出.因此,必须采取更有力的措施,紧紧抓住企业主体责任落实这个关键,努力提高企业的安全生产保障能力,以最终保障安全生产工作的有效落实和安全生产工作水平的提高.

(四)从我国安全生产战略任务的要求看,在初步实现安全生产形势稳定好转的阶段性目标后,必须有更加有力有效的措施来实现安全生产形势根本好转这一战略目标.

2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的通知》提出到2007年要实现安全生产状况稳定好转,到2010年实现全国安全生产状况明显好转,到2020年实现全国安全生产状况根本好转.安全生产“十一五”规划实施以来,我国生产安全事故总量持续下降,重特大事故明显减少,重点行业领域安全生产状况稳定好转.整体安全生产状况持续改善:亿元国内生产总值生产安全事故死亡率从2005年的0.69下降到2009年的0.25,下降了64%:工矿商贸从业人员十万人生产安全事故死亡率从2005年的3.88下降到2009年的2.42,下降了37%:万车事故死亡率从2005年的7.6下降到2009年的4.3,下降了43%;煤矿百万吨死亡率从2005年的2.71下降到2009年的0.89,下降了67%.可以说,我国安全生产状况明显好转的阶段性战略目标已基本实现.从现在到2020年要“实现安全生产状况的根本好转,亿元国内生产总值生产安全事故死亡率、十万人死亡率达到或接近世界中等发达国家水平”,“十二五”这五年至关重要,必须要有更有力的措施和有效的保障,来应对今后一个时期安全生产的各种挑战.

(五)从安全生产法律法规体系的建设看,现有法律法规的某些滞后性,要求我们及时出台新的有效的政策,以应对安全生产工作出现的新情况、新问题、新矛盾.


《安全生产法》实施以来,我国安全生产法律法规的配套建设步伐不断加快,安全生产特别是企业安全生产工作得到较好规范和强化.但随着安全生产形势的发展,现有安全生产法律法规在一些方面已显得不太适应,特别是对于如何有效落实企业安全生产主体责任、有效打击安全生产非法违法行为、及时查处制裁企业存在的安全生产方面的严重违法行为等力度不够,对企业及企业主要负责人的一些严重的安全生产违法行为的处罚不及时、还无法触及企业及主要负责人真正关心的利益,导致企业安全生产方面违法行为的收益仍然可能大干违法行为的成本.而安全生产法律法规的修改、补充和完善,所经历的时间长、程序多,及时出台《通知》一方面可以有效地弥补现有安全生产法律法规的某些不足,对企业安全生产某些急需规范的问题进行规定,另一方面通过《通知》创设的制度、规定也可为进一步修改完善安全生产法律法规作必要的铺垫和先期准备.

二、《通知》主要特点解读

(一)目标的明确性.目标明确是《通知》显著的特点,主要体现在两个层面一是总体目标明确.《通知》要求深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,牢固树立安全发展的理念,切实转变经济发展方式,把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上,坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,全面加强企业安全管理,健全规章制度,完善安全标准,提高企业技术水平,夯实安全生产基础;坚持依法依规生产经营,切实加强安全监管,强化企业安全生产主体责任落实和责任追究,促进我国安全生产形势实现根本好转.二是重点领域明确.《通知》要求以煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行业(领域)为重点,全面加强企业安全生产工作.通过更严格的目标考核和责任追究,更加有效的管理手段和政策措施,建成完善安全生产应急救援体系,建立更加完善的技术标准体系,进~步调整产业结构,推进重点行业的企业重组和矿产资源开发整合,以更加有力的政策引导,形成安全生产长效机制.

(二)思路的系统性.《通知》主线突出、思路一以贯之,是对近年来我国出台的安全生产政策措施的合理衔接及不断深化.如2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》就要求“强化管理,落实生产经营单位安全生产主体责任”,提出了依法加强和改进生产经营单位安全生产管理、开展安全质量标准化活动、搞好安全生产技术培训、建立企业提取安全费用制度及加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿等措施.2005年国务院第116次常务会议提出的安全生产12项治本之策就包括了加强安全规划、行业管理、安全投人、科技进步、教育培训、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等措施.而《通知》在此基础上,对近年来的相关政策、制度和举措加以延续,对相关的内容加以发展和创新,提出了更为全面、有力的政策措施.同时,《通知》还对在近年来全国各地安全生产工作一些有益的探索中所创造的做法、经验加以完善,上升为全国层面的制度.

(三)制度上的科学性.法律法规规章或政策措施的出台实际上是一种制度设计,制度的设计是否可行、有效、科学则是制度是否得以落实的关键因素,只有当所设计的制度能对所指向的对象的利益真正产生影响、并使指向对象的行为朝着制度设计者预期的方向时,这种制度才有可能得以落实并产生效应.《通知》所创设的一些制度特别注重有效性,集中围绕企业这一责任主体相关的利益来进行制度设计,一方面既注重对企业进行相应的约束、增大企业及企业主要负责人与领导班子的责任和压力,让企业变压力为动力,如要求“企业主要负责人和领导班子成员要轮流现场带班,煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井”等.另一方面又注重对企业的引导和激励,如《通知》中要求“组织对企业安全生产状况进行安全标准化分级考核评价,评价结果向社会公开,并向银行、证券、保险、担保等主管部门通报,作为企业信用评级的重要参考依据”.

(四)措施的整体性.《通知》针对新形势下一些影响和制约企业安全生产工作的关键、重点和难点问题,提出了严格企业安全管理、建立坚实技术保障、强化安全监管、建立高效的应急救援体系、实行高标准的行业准入、推进政策引导、更加注重经济发展方式转变、严格目标考核和责任追究等手段.这些手段包括法律手段、行政手段、教育手段、技术手段、经济手段等,其作用范围包括了企业安全生产工作的全过程、全方位及全员,对企业安全生产的源头管理、过程控制、应急救援及事故查处和责任追究作出具体规定.相关政策措施的制定与执行者,不仅有各级政府也包括了政府的相关部门,既包括负有安全生产监管职责的各部门,也包括了投资管理、财政、银行、证券、保险等相关管理与调控部门,充分体现“综合治理”的要求,注重发挥各种手段的整体效能,两个责任主体的责任加大,对于企业安全生产方面的违法行为以及企业负责在安全生产履职上应负的责任多处强调给予上限的处罚,或对企业实行关闭或停产停止建设等处罚.

(五)作用的长效性.《通知》的影响是长久、重大的.第一,《通知》所强调和着眼的不仅仅是企业的安全生产工作,而是要通过强化企业安全生产工作、落实企业安全生产主体责任这一关键抓手,来带动和促进整个安全工作体制机制与法制的建设与完善;第二,《通知》不仅仅要解决当前安全生产工作的突出问题,努力遏制今年以来重特大事故多发的被动局面,还要立足长远,体现标本兼治、重在治本,着眼于推动和促进安全生产长效机制的建立;第三,《通知》不只是就安全生产强调安全生产,也不是就安全生产抓安全生产,而是着眼于解决影响安全生产工作的一些深层次问题和体制性难题,从法制体制机制、从监管体系队伍、从技术进步、从监管监察能力建设、从政策引导等全面推进安全生产工作的加强,为加快经济发展方式转变提供有力的安全生产保障;第四,《通知》不仅仅着眼于确保安全生产“十一五”规划目标任务的完成,而且要为“十二五”规划的编制及实施创造更加坚实的基础,特别是《通知》所创设的制度、提出的政策措施为安全生产“十二五”规划的编制指明方向.

三、《通知》的主要创新之处

国家安全监督管理总局党组成员、总工程师黄毅同志将《通知》中的创新之处归纳为“十项创新、十项完善”.

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(一)《通知》十个方面的制度创新

1 建立重大隐患治理和重大事故查处督办及公告制度.《通知》规定对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度,明确重大隐患治理由省级安全生产监管部门或行业主管部门挂牌督办,国家相关部门加强督促检查.建立事故查处督办制度,依法严格事故查处,对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办,重大事故查处实行国务院安全生产委员会挂牌督办.事故查处结案后,要及时予以公告,接受社会监督.

2 建立领导干部轮流现场带班制度.《通知》进一步强化了企业主要负责人和领导班子对生产过程进行管理的领导责任,要求企业主要负责人和领导班子成员要轮流在现场带班.煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井,对无企业负责人带班下井或该带班而未带班的,对有关责任人按擅离职守处理,同时给予规定上限的经济处罚.发生事故而没有领导现场带班的,对企业给予规定上限的经济处罚,并依法从重追究企业主要负责人的责任.

3 建立先进适用技术装备强制推行制度.《通知》要求煤矿、非煤矿山安装监测监控系统、井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统等技术装备,并于3年之内完成.逾期未安装的,依法暂扣安全生产许可证、生产许可证.运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的道路专用车辆,旅游包车和三类以上的班线客车要安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置,于2年之内完成:在大型尾矿库安装全过程在线监控系统,大型起重机械要安装安全监控管理系统.

4 建立安全生产长期投入制度.《通知》要求切实做好尾矿库治理、扶持煤矿安全技改建设、瓦斯防治和小煤矿整顿关闭等各类资金的安排使用,落实地方和企业配套资金.进一步完善高危行业企业安全生产费用财务管理制度,研究提高安全生产费用提取下限标准.依法加强道路交通事故社会救助基金制度建设,加快建立完善水上搜救奖励与补偿机制.高危行业企业探索实行全员安全风险抵押金制度.

5 建立企业安全生产信用挂钩联动制度.《通知》要求组织对企业安全生产状况进行安全标准化分级考核评价,评价结果向社会公开,并向银行、证券、保险、担保等主管部门通报,作为企业信用评级的重要参考依据.对于发生重大、特别重大生产安全责任事故或一年内发生2次以上较大生产安全责任事故并负主要责任的企业,以及存在重大隐患整改不力的企业,由省级及以上安全监管监察部门会同有关行业主管部门向社会公告,并向投资、国土资源、建设、银行、证券等主管部门通报,一年内严格限制新增的项目核准、用地审批、证券融资等,并作为银行贷款等的重要参考依据.

6 建立完善企业安全生产预警机制及建设更加高效的应急救援体系.《通知》首次要求企业建立完善安全生产预警机制,每月进行一次安全生产风险分析.同时要求加快国家安全生产应急救援基地建设,抓紧建设7个国家矿山应急救援队,配备性能可靠、机动性强的装备和设备,保障必要的运行维护费用.推进公路交通、铁路运输、水上搜救、船舶溢油、油气田、危险化学品等行业(领域)国家救援基地和队伍建设.

7 建立现场紧急撤人避险制度.《通知》赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情时第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权.并规定因撤离不及时导致人身伤亡事故的,要从重追究相关人员的法律责任.

8 高危企业安全生产标准核准制度.《通知》要求加快完善安全生产技术标准,并根据行业技术进步和产业升级的要求,加快制定修订生产、安全技术标准,制定和实施高危行业从业人员资格标准.要求把符合安全生产标准作为高危行业企业准人的前置条件,严格把好安全准人关.

9 建立提高工伤事故死亡职工一次性赔偿制度.《通知》规定从2011年1月1日起,依照《工伤保险条例》的规定,对因生产安全事故造成的职工死亡,其一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算,发放给因工死亡职工近亲属.

10 建立企业负责人职业资格否决制度.《通知》规定对企业发生重大生产安全责任事故,要追究事故企业主要负责人责任,对重大、特别重大生产安全责任事故负有主要责任的企业,其主要负责人终身不得担任本行业企业的矿长(厂长、经理).

(二)《通知》的“十个完善”

1 强化隐患整改效果评价.《通知》要求企业经常性地开展安全隐患排查,并切实做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”,建立以安全生产专业人员为主导的隐患整改效果评价制度.对隐患整改不力造成事故的,要依法追究企业和企业相关负责人的责任.

2 全面开展安全生产标准化达标建设.《通知》要求企业深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设,凡在规定时间内未实现达标的企业要依法暂扣其生产许可证、安全生产许可证,责令停产整顿:对整改逾期未达标的,地方政府要依法予以关闭.

3 强化安全生产技术管理和技术装备研发.《通知》要求强化企业技术管理机构的安全职能,落实企业负责人安全生产技术管理负责制,强化企业主要技术负责人技术决策和指挥权.鼓励企业开展安全科技研发,加快安全生产关键技术装备的换代升级.加大对高危行业安全技术、装备、工艺和产品研发的支持力度,引导高危行业提高机械化、自动化生产水平.

4 建立安全生产综合监管、行业管理部门和司法机关联合执法,严厉打击非法违法生产、经营和建设,取缔非法企业.《通知》要求强化安全生产监管部门对安全生产的综合监管,全面落实、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理职责,形成安全生产综合监管与行业监管指导相结合的工作机制,并要会同司法机关联合执法,严厉打击非法违法生产、经营、建设等影响安全生产的行为.

5 强化企业安全生产属地管理.《通知》要求安全生产监管监察部门、负有安全生产监管职责的有关部门和行业管理部门要按职责分工,对当地企业包括、省属企业实行严格的安全生产监督检查和管理.

6 强化监督和舆论监督.《通知》要求充分发挥工会、共青团、妇联组织的作用,依法维护和落实企业职工对安全生产的参与权与监督权,鼓励职工监督各类安全隐患,对者予以奖励.有关部门和地方要设立箱,公布,接受人民群众的公开监督.

7 严格限定对严重违法违规行为的执法裁量权.《通知》规定对企业“三超”(超能力、超强度、超定员)组织生产的、无企业负责人带班下井或该带班而未带班的等,要求按有关规定的上限处罚i对以整合技改名义违规组织生产的、拒不执行监管指令的、违反建设项目“三同时”规定和安全培训有关规定的,要依法加重处罚.

8 进一步加强安全人才培养和安全生产教育培训.《通知》鼓励进一步扩大采矿、机电、地质、通风、安全等专业技术和技能人才培养.对企业主要负责人和安全生产管理人员、特殊工种人员一律严格考核,按国家有关规定持职业资格证书上岗.职工必须全部经过培训合格后上岗.

9 强化安全生产责任追究.《通知》强调严格安全目标考核,加大重特大事故的考核权重,发生特别重大生产安全事故的,要根据情节轻重,追究地市级分管领导或主要领导的责任:后果特别严重、影响特别恶劣的,要按规定追究省部级相关领导的责任.对打击非法生产不力的地方实行严格的责任追究.

10 强调要结合转变经济发展方式.《通知》要求对不符合有关安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的落后技术、工艺和装备要强制淘汰.加大对相关高危行业企业重组力度,鼓励和引导企业研发、采用先进适用的安全技术和产品,把安全检测监控、安全避险、安全保护、个人防护、灾害监控、特种安全设施及应急救援等安全生产专用设备的研发制造,作为安全产业加以培育.