学习《生产安全事故报告和调查处理条例》的感想

《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“条例”）以国务院令第493号公布,规定自2007年6月1日起施行.条例对生产安全事故的报告及如何组织调查处理作了明确的规定,对安全生产监督管理工作具有积极的现实意义.纵观全文,笔者认为条例还存在着需要补充完善的地方,借本文提出来探讨.

一、立法问题

(一)立法权限问题

1.条例第五条规定,县级以上人民政府应当依照本条例的规定,严格履行职责,及时、准确地完成事故调查处理工作.

条例明确规定,对安全生产事故调查的责任主体是县级以上人民政府,对事故组织调查系政府职责,应当属于行政执法行为.我国工会组织的法律地位较为独特,既不属于政府部门,也非党派.法律有权设定其权利义务,但国务院在行政法规立法中作出影响工会组织权力义务的设定就值得商榷.

此外,从立法本意来说,对事故的“处理”不是组织事故调查的主要目的,事故调查组不是为查事故而设立,而是为了今后更好的预防事故发生、总结事故经验,以便采取更为有效的防范措施,实现人员伤亡和财产损失的减少,这才是真正目的和意义所在.条例第十九条第三款规定,未造成人员伤亡的一般事故,县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查.但是,发生事故的单位可能是民营企业、或者是外资企业,具有“私人”性质.而事故调查权属于行政管理权,行政管理权具有“公权”性质,将“公权”赋予“私人”行使显然不合适,更何况事故调查行为是行政执法行为,“私人”组织行政执法活动、实施行政执法行为就更为不妥.条例第二十四条规定,事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定.就存在政府为民营、外资企业指定任命调查组组长的可能.

2.条例第三十二条第四款规定,负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任.

行为人的行为是否需要受到刑事法律责任追究的立法权归属全国人大,涉及刑事的立法权是全国人大的专属权,行政法规立法中不宜作此类规定.

(二)法律条文的表述问题

1.条例第三条对事故等级划分进行规范,笔者认为其文字表述不够严谨.对于什么是特别重大事故,笔者的理解是指,“在同一起事故中”造成30人以上死亡,或者100人以上重伤（包括急性工业中毒）,或者“造成的直接经济损失超过1亿元以上”的事故.由于法律是针对社会不特定的对象、公众制定的,内行人可以读懂的文字不一定能让外行人也看得懂.笔者曾让几位中学生区分“有色”和“有色金属”,他们普遍表示仅对“有色金属”有些了解,对于“有色”则显得茫然.“有色”和“有色金属”在法律条文中的出现并不少见,不少条文中的“有色”就是指“有色金属”.笔者认为,将“有色金属”表述成“有色”是不严谨的.同样,条例对事故等级的划分缺少“在同一起事故中”的限制条件,可能也会给人以误解,甚至误认为在同一行政区域的一定期限发生事故造成的后果可以累计叠加.

2.条例第二十六条第三款规定,事故调查中发现涉嫌犯罪的,事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关处理.笔者不理解的是,这里的有关材料为什么不包含复印件,难道复印件不是材料?还是另有特指.如果是另有特指,则应当在法律条文中加以明确,以便操作.

二、法律适用问题

条例第二条规定,生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理,适用本条例.

如果一起事故未造成公民、法人或者其他组织经济损失的,未危及公共安全,仅仅造成生产经营单位自身经济损失,是否适用本条例?比如：单位自行发电,由于接错线路,发生短路烧毁及其设备,造成经济损失；再如,由于购写的材料、设备不符合质量要求导致发生事故,造成经济损失.此类事故,政府或者有关部门是否有必要去调查?是否有足够的人力物力来满足调查工作的需要?当前的生产经营单位,民营企业、外商独资企业所占比例不小,相对国有企业的数量而言,该比例还呈逐年上升的趋势.在这种情况下,此类企业发生事故的可能性和事故起数将更多.现行法律对人身侵权案件尚存“自诉”规定,即“不诉不理”、“不告不理”.笔者认为,如果事故仅仅造成生产经营单位自身经济损失,未造成公民、法人或者其他组织经济损失的,政府不需要组织调查组进行调查,否则,物权法有关保护私有财产权的规定将很难得到相应的体现.

(二)几个概念的理解

1.迟报、漏报、谎报、瞒报

条例第四条第一款规定,事故报告应当及时、准确、完整,任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报.

“迟报”,应当理解成：行为人对事故虽然已经上报,但未在法定的时限内上报,不符合有关上报时限的要求.“迟报”基本不存在太大的异议.

“漏报”,应当理解成：行为人对事故虽然在法定期限内上报,但是上报的内容不全,仅仅是整个事故的一部分,无法反映事故的全貌.“漏报”,仅仅启动了上报程序,对实体处分没有帮助.也有一说,对整个事故不报的行为也属于“漏报”.当然,“漏报”的前提必须是主观方面不存在过错.

“谎报”,应当理解成：行为人主观方面存在故意,以故意隐瞒事故真相或者编造、捏造虚检测事故进行上报的行为.其形式上已经上报,时间上也满足法定要求,但是由于反映的内容不符合事故的客观真实,需要承担相应的过错责任.

“瞒报”,应当理解成：行为人主观方面存在故意,对本应依法上报的事故人为的加以全部隐瞒或者部分隐瞒.其后果是,事故的真实性没有得到及时的反映.从形式上看,“瞒报”与“迟报”相近；从结果上看,“瞒报”与“漏报”、“谎报”相近；从主观恶性上看,“迟报”和“漏报”均不存在主观故意,而“瞒报”、“谎报”则存在主观故意.

如何对违法行为进行准确定性,是行政执法机关作出行政处罚决定的关键,关系行政执法机关能否“依法行政”,关系到行政执法机关在行政复议、行政诉讼中能否不败诉,关系到法律的权威和政府形象的树立.现实遇到的难题是,在事故报告中,究竟什么样行为应当定性为“迟报”?“漏报”?“谎报”?“瞒报”?它们之间的差别在哪里?如果定性错误,可能导致适用法律上的错误,导致行政违法.

鉴此,笔者建议对事故的上报行为仅作二类定性：一是“迟报”,即只要上报的内容是真实的,仅仅是时间程序上、形式上不能满足法定条件,即可以认定为“迟报”；二是“错报”,即只要上报的内容存在不真实的情况,这里包括全检测或者部分检测,迟报、漏报、谎报、瞒报都属于“错报”.这样的分类可能更能方便执行,更有利于操作.

2.负责人

条例第十五条规定,事故发生地有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后,其负责人应当立即赶赴事故现场,组织事故救援.

按照现行行政管理体制的规定,我国行政机关实行行政首长负责制.行政首长是本行政机关的法定代表人,是本行政机关的负责人,主持本行政机关的工作.在行政机关正职缺失时,主持本行政机关工作的副职是负责人.无论正职主持工作还是副职主持工作,行政机关“负责人”只有一人,任何行政机关不可能同时存在二个或者二个以上的“负责人”.笔者认为,事故发生时,有关负责人能赶赴事故现场组织施救固然是好事,一能体现领导对事故的高度重视,二能对事故施救起到较好的协调作用,这些都是积极有益的.但是,社会存在分工,政府与部门之间虽说分工不分家,但事实运作过程中存在分工合作已经是不争的事实.正是这种社会分工才出现职责分工,才有权责对等的需求,才有恪尽职守的要求,才能减少推诿扯皮现象.如果所有的事故都要求人民政府负责人赶赴现场,只恐怕人民政府负责人力不从心,加上政府负责人每天承担大量的日常工作,也无法抽出更多的时间来应对事故,客观现实中也没有这种必要.社会要发展,事故发生也就在所难免,而且是天天有事故.倘若让省长、市长、县长凡事故必躬亲,经常奔波于事故现场,疲于应付事故而荒于政务,现实中几乎不可能办到.笔者考虑,既然政府的“负责人”只有一个,而政府的“领导”可能配有几个,能否将赶赴现场的“负责人”改成“领导”,这样或许会更有利于操作.从人头数量来看,多配几个政府副职可能更大,更有助于解决“负责人”奔赴现场的精力体力问题.

3.“现场有关人员”、“本单位”

条例第九条规定,事故发生后,事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告.

由于事故可能在生产经营单位工作场所以外的区域发生,这里的事故现场有关人员是指那些人?是与事故单位存在组织、人事、工资、劳动关系的人,还是与事故本身造成的后果存在法律上的利害关系且在现场的人员.笔者认为,在事故现场的自然人合法权益因生产经营单位发生事故受到侵害,该自然人应当属于“事故现场有关人员”.如果该自然人与事故发生单位没有工作隶属关系或者是没有固定职业,要他们向他们的各自“本单位负责人”报告,对于事故的施救没有太多的现实意义,也有悖于条例的立法本意；特别是对于没有固定职业的,谁又该是“本单位负责人”?需要具体的规定,以便于操作.

4.应急预案的启动条件

条例第十四条规定,事故发生单位负责人接到事故报告后,应当立即启动事故相应应急预案,或者采取有效措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失.

笔者认为,应当谨慎启动应急预案,能够采取其他有效措施的尽可能采取其他措施进行施救.因为每个事故应急预案所包含的内容比较多,需要涉及多个部门,需动用大量的人财物力.该程序一旦启动,其耗费将一直延续到事故现场清理、伤病人员救治直至善后处理,成本将是非常高的.如果没有一个启动应急预案的标准,该应急预案就很容易被启动,势必给事故单位增加不必要的经济负担,也会无意义地牵扯政府精力,占用社会有限公共资源,造成不必要的浪费.当前,强调坚持以人为本的科学发展观,构建和谐社会,有必要对启动应急救援预案的条件加以明确.现实中也没有一遇到事故就需要启动应急预案的必要.比如生产经营单位发生很小的事故,在车间作些简单处理就足以消除影响的,这就没有必要去启动应急救援预案.

5.“有关”的范围

条例第二十六条规定,事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况,并要求其提供相关文件、资料,有关单位和个人不得拒绝.

所有的人不应当都是有关人员,“有关”人员的范围也既不宜盲目扩大,也不宜过度缩小乃至于将真正有关人员排除在外,这就需要一个标准来认定.没有标准,可能也只能依据调查组的主观意志来自由判断?容易导致把无关的人员牵扯进来.操作起来的结果很可能造成影响生产经营单位的正常活动,甚至变相成为违法干预、侵害生产经营单位的自主权.事故调查行为属于行政执法,有些未造成人员伤亡的事故由企业牵头组成的事故调查组进行调查,该调查组是否也就有权要求“有关”单位和个人提供相关文件、资料?如果“有关”单位和个人拒绝提供,该调查组又该采取什么措施?

6.“擅离职守”

条例第二十六条规定,事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守,并应当随时接受事故调查组的询问,如实提供有关情况.

具有法定职责岗位的“擅离职守”比较容易理解,对于生产经营单位的岗位职责可能随机程度会大一些,随时可能根据市场的变化而调整,比如岗位撤并、出差在外、无法及时赶回,客观原因失去联络无法联系,交通工具不变或者没有交通工具等等,都可能导致无法随时接受事故调查组的询问.条例规定的“擅离职守”该如何理解,如果没有主观上的故意,是否应当被认定为擅离职守?谁有权认定擅离职守?这些需要明确规定,才有利于操作.

三、其他问题

(一)事故报告的内容有待于进一步的细化

1.事故发生单位概况

事故单位的名称、证照登记编号、法定代表人或者负责人姓名及其号、联系、单位成立时间、办公地点或者住址、经营范围、主管机关等等.

2.事故发生的时间、地点以及事故现场情况及事故的简要经过

时间上统一以公元时间、24时制.地点上明确到省、市、县（区）、乡（镇、街道）、村（居委会）、门牌号（当地的“土名称”.当地的交通状况,事故现场的描述从上到下,从左到右,从前到后,点线、条块结合等等.

3.事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失

上岗前或者事故发生前的现场人数清点、统计,事故发生后的人数清点、统计.可以从劳动防护用品领用情况、核对交接班对照表等方面推算事故现场的人数.损失方面重点统计成品半成品原材料、商品存货及其他物件损失情况.

4.已经采取的措施

事故上报情况,现场施救情况,现场指挥情况,是否启动应急预案,现场交通通讯情况,各职能部门协调配合情况.现场无法解决需要支援情况,比如：存在哪些未能自行克服的主要问题,对财产如何保护,对人身采取那些保护措施.

6.其他应当报告的情况.

7.对报告中陈述的事实应当提供、随附有关证据.

(二)机关的追捕归案能力

条例第十七条规定,事故发生地机关根据事故的情况,对涉嫌犯罪的,应当依法立案侦查,采取强制措施和侦查措施.犯罪嫌疑人逃匿的,机关应当迅速追捕归案.

机关的侦查缉捕能力不容置疑,也是其业务之重点.但笔者还是有些疑虑,对机关提出高要求的出发点是好的,但要求机关“应当”、“迅速”、“追捕归案”可能要考虑现实.前阶段有些地方提出“命案必破”,结果是否所有的“命案”都已“侦破”,即便把一个地方的所有警力都都投入命案的侦破工作,想要“命案必破”也很难.从机关现有人员素质、设施配备、其他装备等主客观条件来分析,能保证依法立案,并采取积极的强制措施加以侦破已经是很高的要求了.有些犯罪嫌疑人不是主观上想让其归案就能归案的,不仅我们国家目前做不到,就西方最发达的国家也无法办到.“机关应当迅速追捕归案”在现实生活中是根本做不到的,而且不仅是现阶段做不到,将来也做不到,除非人类已经建立完美的共产主义社会制度,已经不存在任何社会矛盾.

(三)国务院组织事故调查组调查事故

条例第十九条第一款规定,特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查.

可以看出,国务院组织事故调查的形式主要有二种,第一种是国务院直接牵头组织形成的调查组,第二种是经国务院“授权”的部门牵头组织形成的调查组.这种“授权”是否需要通过行政法规立法的形式予以确定还是通过发布国务院决定的形式予以确定,目前尚不清楚.如果是以行政法规立法形式确立,那么,如果没有法定事由并依照法定程序,被“授权”的部门对此类特别重大事故均有权直接代表国务院组织事故调查组对事故进行调查,因为这种“授权”具有显著的“独占性”、“排他性”.

(四)地方政府组织事故调查组调查事故

条例第十九条第二款规定,重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查.省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查.

司法实践中,“授权”与“委托”通常都是合并使用,“委托”应当“授权委托书”,委托的核心是授权,没有授权的委托是空洞的,委托是形式,授权是内容,不宜将授权和委托人为地分开使用.此外,地方政府无权“创设”进行“授权性”立法.在同一条例作出“省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、“国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查”等二种不同的规定,不难看出这二者之间应当存在较大区别.相对前款规定的“授权”,笔者认为,条例规定的“委托”应当理解成单项委托,即接受委托的部门自接受委托之日起至事故调查结束形成事故调查报告之日止,这期间有权以委托人的名义组织事故调查组对事故进行调查.对于其他事故,未经委托人委托,该部门没有调查权,不能当然的取得合法的调查资格.条例对如何和执行授权委托也没有具体的规定.

（五）行政执法活动具有明显的“地域性”,不得跨越行政区域进行行政执法活动（法律有特别规定的除外,如机关刑事侦察活动）

条例第二十一条规定,特别重大事故以下等级事故,事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上（“以上”二字应当删除）行政区域的,由事故发生地人民政府负责调查,事故发生单位所在地人民政府应当派人参加.

事故调查的属地原则无可争议,也符合我国目前的行政管辖的基本原则,即由行为发生地管辖为主.条例规定“事故发生单位所在地人民政府应当派人参加”,其参加的地位?作用?是否作为事故调查组成员,履行事故调查组成员的职责?如果履行职责,意味着跨行政区域进行行政执法,这将涉嫌违宪.另外,事故发生单位所在地人民政府如何得知发生事故?谁负有义务、负有责任通知、报告“事故发生单位所在地人民政府”?这些问题,条例没有解决,实践中是很难操作的.

(六)建议建立事故调查组人员的回避制度

事故调查组成员应当是指参员事故调查的各成员单位,不是指个人.条例第二十三条规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系似有不妥,应当是调查组人员应当与事故没有直接利害关系.笔者认为,在对生产安全事故调查中应当引入或者建立回避制度.

（七）条例第二十九条规定,事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下,经负责事故调查的人民政府批准,提交事故调查报告的期限可以适当延长,但延长的期限最长不超过60日

事故调查组的组成方式已经有所规定,但是,事故调查组何时成立?何时进入事故现场进行调查,没有明文规定?事故施救过程中是否就可以组织调查?合适否?如果事故调查组进入事故发生现场的时间太晚,能够按照规定时限完成事故调查吗?完不成的话,该承担什么责任?承担什么责任?