我国行政公文的百年

[摘 要]行政公文是一个国家一个政府日常生活的重要反映,从1912年到2012年,中华民族走过了跌宕起伏的100年,这100年,行政公文跟随历史的脚步变化着,发展着,并发挥着自己的作用.行政公文从它产生的那一天起就为进行有效的社会管理和确保社会稳定、有序地发展发挥着巨大的作用,并且随着政治体制与社会性质的改变而演变着,所以它反映了它所处时期的社会政治生活,本文希望通过从这100年行政公文的公文形式方面入手,去理解中国这100年历史,去了解这100年行政公文发展之路.本文将从公文文种、公文格式、公文纸式、公文语言四方面入手讨论每个时期的行政公文,并将这100年分为南京临时政府时期、南京国民政府时期、新中国至今三个时期.

[关 键 词]100年；行政公文；公文形式；公文文种；公文格式

【中图分类号】C93【文献标识码】A【文章编号】1007-4244（2014）02-021-2

“行政公文,就是行政机关的公文,是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具”

我国的行政公文经历了数千年的发展历程,古代公文从殷商开始,在晚清时期走向成熟,而现代公文在1912年以后,才开始登上历史舞台,而这一百年,也是中华民族最重要的一百年,光荣与耻辱,没落与复兴,对这段时期行政公文的研究探讨,既是行政公文发展到一定程度的历史必然,又是改革公文,规范公文,提高公务人员的专业素质和理论知识的现实需要,因此,从历史到现实,对这一百年的行政公文进行全面梳理和深入研究,检验一下这一百年来所制定的公文的成败得失,就有了积极的学术价值和实践意义.

一、南京临时政府时期的行政公文

1911年武昌起义的第一声响标志着一个伟大事件的开端,震惊中外的辛亥革命从此拉开了帷幕,1912年1月1日,中华民国南京临时政府成立,中国历史从此进入了新的篇章,临时政府成立后,立宪法,选总统,易风俗,举国上下一派团结向上,欣欣向荣的风貌.期间临时大总统孙中山认为“所有行用公文程式,亟应规定,以期划一,而利推行”,因令法制院呈拟公文程式四条,由内务部同行京外,一体遵照,于是1912年1月26日,内务部颁布《公文程式令》,标志着我国行政公文从此进入现代化.

(一)公文文种

封建公文文种繁杂絮乱,大概有八十余个公文文种,《公文程式令》中使用规定文种有九个,上行文一种,呈；下行文六种,令、谕、批、示、公布、状；平行文一种,咨；对外公文一种,照会.这是我国公文史的一个创举,它不仅从内在的体质上废除了繁杂的公文文种,而且为后来的公文文种改革留下了深远的影响.

(二)公文格式

1.首幅折面上统一标明文种,且骑字加盖官署印,取消清代官署下行文的标朱代印；2.次幅首行书写发文官署前衔和文种,取代清代公文发文衙门官衔及事由的构成；3.正文结束,随文而止,紧接惯用语；4.收文官署,不论级别高于还是低于发文官署,一律另行靠上书写,且一律对收文官署主官衔姓衔；5.公文统一采用“中华民国”纪年及阳历.

(三)公文纸式

南京临时政府并未对公文用纸的颜色质料做出规定,但从中国第二历史档案馆现存的南京临时政府档案来看,大总统所用的公文用纸,皆为白色纸张,纸面皆无图案.这与封建社会君主行文多用黄纸是有彻底不同.古代皇帝及官署所用公文纸绝大部分都配有图案,且根据官职都不相同,大总统公文用纸的特点,反映了辛亥革命极大的进步性.

(四)公文语言

本着平等精神,废除封建等级色彩的称谓和格式,建立资产阶级性质的公文,临时大总统发布了《令内务部通知各官署革除前清官厅称呼文》,其中规定各官厅人员相互称呼,都应以官职,民间普通称呼则呼先生,曰君,不得再用前清恶称.

评价

南京临时政府对公文的改革是化时代性的,这种改革,集中体现了其对肃清专制流毒和贯彻平等精神的强烈追求,是南京临时政府共和制建设中的重要一环,但是由于其政府只存在了很短的一段时间,许多措施都没有来得及贯彻实行,革命成果就被袁世凯窃取了,但它的积极意义是不容否定的.

二、南京国民政府时期的行政公文

袁世凯死后中国陷入了军阀混战的混乱时期,政局不稳,直到1927年4月18日,以为首的南京国民政府成立,名义上实现了国家的统一,并得到了国际的承认,1949年4月23日,败逃,统治结束.在其统治期间,中国经历了抗日战争与解放战争,国内形势风云变幻,行政公文在这一时期由近代化向现代化迈进.

(一)公文文种

南京国民政府先后四次颁布《公文程式条例》,基本上体现了国民政府进步的一面,最后一次中确定的公文文种如下：

令、训令、指令、布告、呈或报告、函、通知和批八种.另外还正式规定,如时间紧迫时,得以电或代电行之.

在南京国民政府时期,除上述正式规定的文种外,在实际应用中还有手谕、告示、牌示、条示、说帖、笺呈和笺画等,尤其手谕这一项,手谕是国民党政府机关负责人对于本机关的属吏有所训示或传知,以书面下达时所用的文种,曾大量使用,另外一种文种快邮代电,因其格式简单,比一般文件快,同时上行,平行,下行都可以用,所以在抗日战争后,使用也就特别频繁.

(二)公文格式

1.开始使用标点符号,有逗号、句号、提引号、复提引号、省略号和专名号；2.起首.公文首行低二格书写,次行以下顶格写,分段者逐段均应如此；3.正文.文在十行以上者,应酌量分段,其有意义自成段落者,虽不满十行,亦可分段,但每段末句下有空白处,应用“等于”号截之,以防加填字句.分段写者,文尾“谨呈”、“此致”、“次令”等字,均作另一行低两格写；4.引文.引用原文在两行以上者,应另作一段.其首行低五格写,次行以下低五格写,以清眉目；5.书写.平行文用楷书,下行文略带行书,但不得沿用俗体,破体字；6.署名盖印.一般要求盖官印,盖印时,在“中华民国”下,年字上用正印一颗,平行文或下行文,在两纸骑缝之当中,用斜角印一颗（头左尾右）.（三）公文纸式

初期,南京国民政府沿用北洋政府的的做法,公文纸式采用联页手折式和散页装订式两种,但这两种方法都有其弊端,遂在1939年1月18日做出会议决定,发布训令《国民政府颁布公文用纸式样的训令》划一公文用纸式样,规定公文装订改用平折式,对于稿面、稿底和卷宗面上的内容也分别做了规定,“稿面详载处理程序,自发办起至归档止,均须载明日时,既易检查,且可考察成员有无积压,以收办事严肃之效”.1945年5月31日,行政院颁布《统一各机关公文用纸格式细则》,具体规定了公文封、信封、摘由纸、签呈纸、稿面纸、十行纸、信笺、令、代电等的纸式,包括页数、行数、内容等等,十分详尽.

(四)公文语言

因为文化的发展进步,在这一时期公文语言进一步废除了封建用语,摒弃套语,提倡使用语体文,要求布告等文字力求通俗,白话.

评价

南京国民政府时期我国的行政公文得到了长足的发展,在继承南京临时政府《公文程式》的基础上,对其不断补充完善,多次颁布《公文程式》,革除公文写作中的封建陋习,提倡公文简化,规范书写格式,这些改革奠定了我国现代行政公文的基础,更重要的是,在这一时期出现了许多公文方面的学术著作与论文,如程守仁的《公文研究》和《张居正提高行政效率的办法》,这些理论著作从理论层次对行政公文发展做出了推动作用,也开创了现代公文理论研究的先河.

三、新中国至今我国的公文制度

1949年十月一日新中国的成立举世瞩目,标志着中国的发展进入了崭新的篇章.1978年的改革开放更成为我国历史上一个重要的转折点,国家建设的各个方面获得了巨大的发展,进入社会主义市场经济以来,经济发展突飞猛进,已成为世界强国之一,在这一时期,行政公文也开始了自己新的发展,国家先后五次出台相关制度,分别是1981年2月27日《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月18日《国家行政机关公文处理办法》；1993年11月21日《国家行政机关公文处理办法》；2000年8月24日《国家行政机关公文处理办法》；2012年4月16日《党政机关公文处理工作条例》.

(一)公文文种

1981年《国家行政机关公文处理暂行办法》中,文种方面增加了“指令”用于“国家发布经济科研等方面的指示性和规范性相结合的措施或者要求.”

1987年《国家行政机关公文处理办法》；中,对“指令”的用法作了修改,删去“经济科研等方面的”的限定,也就是说应用范围得到了扩大,另外一个重大调整是增加了“会议纪要”这种正式文种,作为行政机关进行决策、传达指令的重要依据,在此后修订的《办法》中都保留了这个文种.

1993年《国家行政机关公文处理办法》中,市场经济建设卓有成效,为适应时代需求,删除了“指令”这一文种,同时增加了“议案”这个文种,作为法定机构（各级人大主席团、人大常委会、人大各专门委员会等）和人大代表向人大提出审议并作出决定的议事原案,以后各《办法》中均保留此项.

2000年《国家行政机关公文处理办法》中,删除了“指令”这一文种,但在党的公文办法中此项仍做保留,另外把“意见”增列为行政机关的法定文种,其用法是“对重要问题提出见解和处理办法”.

2012年《党政机关公文处理工作条例》是现行使用的公文办法,经过多年以来发展公文文种方面基本稳定,局部有所调整,文种共有十五种,分别为⑴决议；⑵决定；⑶命令（令）；⑷公报；⑸公告；⑹通告；⑺意见；⑻通知；⑼通报；⑽报告；⑾请示；⑿批复；⒀议案；⒁函；⒂纪要.

(二)公文格式

多次制度改革化不大,一般由秘密等级、保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关、印发日期等部分组成.

其中,“保密期限”这一要素是在2000年《办法》中新增的,“发文机关”是由“发文机关标识”改成的,2000年之前,“附件”这一要素用法不规范,在《办法》中做了正式的规定,此外,“请示”中要求应当在附注中注明联系人的姓名和,增加了工作效率.

(三)公文纸式

1.在1993年《办法》之前,公文用纸一般采用十六开纸型,即长260毫米,宽185毫米,但随着改革开放的步伐加快,需要与国际标准接轨,现规定的《办法》中使用的纸型是国际标准的A4；2.层次序号,即第一层用“一、”,第二层用“（一）”,第三层用“1.”,第四层用“（1）”；3.标题字体和字号（1）一级标题：2号宋体加粗.（2）二级标题：3号黑体.（3）标题：3号楷体加粗.（4）四级标题：3号仿宋体加粗；4.年份如用“二○○六年十月”的方式表述,则中间的“○”不能写成阿拉伯数字“0”或英语全角“O”.多用于落款时间；5.印章上不压正文,下压日期,“骑年盖月”.所谓骑年就是盖章的时候,要盖在年份的上面,章子有1/3是在年份下面,就好像骑上去了一样,而同时,章子要把月份整个盖住,这就是盖月,主要是为了防止篡改公文日期.

(四)公文语言

庄重――指语言端庄,格调郑重严肃.

准确――指语言真实确切,无虚检测错漏,褒贬得当,语意明确,符合实际.

朴实――指语言平直自然,是非清楚,明白流畅,通俗易懂.精练--指语言简明扼要,精当不繁,服从行文目的及表现主题的需要,当详则详,当略则略.

严谨――指语言含义确切,文句严谨,细致周密,分寸得当,忌模糊含混、语意多歧.

规范――指语句不仅合乎语法及逻辑原则,而且要合乎公务活动的特殊规范性要求.

评价

新中国至今是一个继往开来的时代,中华民族复兴之路大步向前,行政公文至此已臻成熟,但并不代表它不会变化,它会适应新的时代,新的政策有新的发展,如2012年《党政机关公文处理工作条例》首次党和政府的公文处理办法放在一起,这是一种创新,电子文书的问世与发展是机遇也是挑战,这些改变和创新无不彰显着行政公文的不断完善和进步.

作者简介：付玺文（1990-）,男,汉族,甘肃庆阳人,西北师范大学,研究方向：秘书学.

樊欢欢（1989-）,女,汉族,甘肃庆阳人,西北师范大学,研究方向：秘书学.