提升预防检察建议采纳效果的

预防检察建议,是指检察机关预防部门根据法律监督职能向发案单位或者有关主管部门,提出的完善体制、改进机制、健全制度、加强管理的预防职务犯罪的思考.作为检察机关履行法律监督职能的一种非诉讼监督方式,它是发案单位堵塞漏洞,制定防范措施的重要依据,也是扩大个案预防效果,构建行业、系统预防网络,实现社会预防的重要环节.因为它不具有司法强制力,属于非诉讼活动,所以,检察机关以这种方式提出的对策建议易于被建议单位接受和采纳.实践证明,预防检察建议对于减少和遏制职务犯罪取得了显著成效.但是,预防检察建议能否被采纳是发挥预防功能的关键.提升预防检察建议的采纳向来有两条路径,一是外化,通过构建制度和机制,为发案单位或主管部门采纳检察建议提供良好的环境和条件进而提升采纳；二是内生,通过提升检察建议的针对性和可操作性等方面进而提升采纳.目前,提升预防检察建议的采纳工作正围绕这两条路径开展.

一、提升检察建议采纳的外化路径

提升预防检察建议的外化路径主要是指通过构建有利于预防检察建议采纳的良好外部环境,从而促进预防检察建议采纳的一种途径.009年11月13日,最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》,对检察建议原则、内容要求、发送程序等方面进行了具体的规定,然而缺乏有效的激励机制.规定中第八条第一款要求人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况,必要时可以回访.被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况.不难看出,检察机关推动接收检察建议机关采纳的主要措施就是向上级主管机关反映有关情况,缺乏明确的正向和负向激励机制,现实中的多种因素使检察建议的采纳变得非常随意,这也是导致检察建议不被重视,回复率低,预防效果不明显的主要原因之一.针对这种状况,基层检察机关应发扬首创精神,拓宽工作思路,采取各种方式来助推检察建议的采纳,取得了良好的社会预防效果.归纳起来,主要有以下几种方式：

1、权力上溯,加强与权力机关沟通协调,形成监督合力.预防检察建议的被建议机关主要是行政机关和事业单位,受各种因素影响,建议在得不到反馈,职务犯罪未能有效遏制,预防效果难以实现的情况下,检察机关应通过权力上溯,与人大常委会进行沟通和协调,获取权力机关的支持,这既符合宪法精神,明确了预防检察建议的权力来源,又了被建议单位不采纳、不回复预防检察建议的问题.对检察建议不力的,人大常委会视情况采取检查、视察、质询、评议等监督措施,督促被建议单位及时、规范整改到位,从而形成监督合力.

、引入监督,加强与被建议单位沟通协调,形成整改压力.由于预防检察建议属于非诉讼活动,行业系统又缺乏激励机制,被建议单位没有进行整改的内在驱动力,预防效果就不能有效转化.引入监督,实行公示公开制度,是加强社会管理,解决检察建议落实不到位的一种有效方式.为此,检察机关应主动与发案单位沟通,协商建立检察建议公示制度.如将检察建议书制作成展板并悬挂在发案单位的醒目位置,或在局域网公布检察建议书内容,通过各种渠道引入监督,增加促使检察建议被采纳的外在压力,实现检察建议得以落实的效果.建立检察建议公示制度,既符合宪法第3条“各行政机构都要受人民监督”的规定,又提高了检察建议的采纳,提升工作实效.

3、建立咨询制,强化向专家型人才咨询,建议有的放矢.检察机关查处的案件包括社会各个行业领域,所查处的问题不仅涉及到专业性强,而且有的是重大、复杂的疑难问题,如财会、招投标、评估等目前,检察干警的知识面不可能面面俱到,深度和广度与专业人员相比存在着较大差距,在提出预防检察建议时不可避免地会出现针对性、可操作性不强,难以发现深层次的问题和犯罪隐患.因此,建立专家询问制是顺应检察机关开展预防职务犯罪工作的需要,一方面充分利用行业系统专业人士的知识,帮助找准“病症”,开出良方,拿出切实可行的对策,提升预防检察建议的质量；另一方面,行业专家大多为人大代表或政协委员,加强与他们的联系,有利于检察机关与人大、政协的了解和沟通,同时也自觉接受人大、政协的监督.

4、坚持党委领导,将预防工作纳入单位考核,推动建议采纳.构建良好的外部环境,弥补预防检察建议缺乏法律强制力支撑的有效方法,就是建立科学的考核激励机制.当前各地已经形成“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”败工作格局.沿着这一逻辑路径,就是坚持在党委统一领导下,把预防职务犯罪工作纳入地方党委、政府工作目标考核体系和社会治安综合治理目标考核体系中,每年的预防工作与地方党委、政府的党风廉政建设和社会治安综合治理同部署、同考核.考核中将预防检察建议的采纳、回复和落实整改情况作为重点考核内容,对整改情况进行奖惩,使其产生激励机制,构建良好的外部环境,不仅弥补了预防检察建议的“立法不足”,而且还能建立预防工作网络化.

三、提升检察建议采纳的内生路径

提升预防检察建议采纳的内生路径主要是指通过改善检察建议的针对性、可操作性等方面深化检察建议质量,从而提升预防检察建议采纳的一种路径.发出预防检察建议是履行法律监督的职能,是检察机关在长期的工作实践中不断累积的实践经验基础上产生的可行性做法.检察机关开展这项业务,既有法理依据,又有业务累计优势,同时又能推动预防工作的发展.

预防检察建议是一项检察业务,它所提供的是如何在组织机构中开展预防职务犯罪预防工作,而不仅仅是法理阐述；它侧重于法律框架范围内的制度、机制构建和完善,而不仅仅是政策宣扬；它要求能够提出解决问题的具体措施,而不仅仅是发现问题.结合工作实际,笔者归纳了预防检察建议容易出现的问题：

1、缺乏正确的自我定位.预防检察建议可以被看成是检察机关向社会其他单位、部门提供的一种“公共产品”,该“产品”等起到预防腐败和职务犯罪的作用.预防检察建议就其性质而言具有历史性、法定性和规范性,实际工作中需要具体把握.发送预防检察建议是检察机关履行法律监督职能的要求,其历史渊源深远,需要在实际工作中进行规范性操作.实际工作中的检察建议往往偏离这些特性,表现为检察建议可发可不发,发送程序和格式缺少规范性等到.检察建议的法定性要求符合《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》要求的情况不仅可以而且应该发送预防检察建议,推动职务犯罪预防工作的发展.预防检察建议的规范性要求不论是发送程序还是发送格式都要求具备规范性,规范性是提升预防检察建议质量的前提,也是提升预防检察建议针对性的前提.预防检察建议是宪法精神的具体化,结合执法办案过程中发现的问题进行的具体分析,从而提出切实的解决方案.正确的自我定位要求预防检察建议要在法律的框架内解决问题,弘扬法治理念,践行法律精神.

、需要加强预防检察建议的针对性.工作中很多预防检察建议内容空洞、格式俗套、分析僵化而对策则格式化,缺乏针对性.试想一下,这样的检察建议如何能够被采纳,如何能够反映公共物品的属性,其结果往往适得其反,给发案和接收单位带来很大的困难,所以提升预防检察建议的针对性是提高预防检察建议质量的关键,是预防检察建议的生命力和活力的根本.一份完善的检察建议是建立在具有充分分析和论证基础上的,站在何种角度上进行分析论证就凸显的非常重要.实际工作中,笔者发现很多检察建议脱离检察机关的职能地位进行论证,忽视了法律属性,其分析论证容易忽左忽右,“头痛医头、脚痛医脚”,甚至站在某些具体单位的业务角度进行分析,必然让别人感觉到有“班门弄斧”之嫌,如何能够提升预防检察建议的质量呢?预防职务犯罪建议需要从职务犯罪发生的原因、特点等方面进行认真分析和小心论证,进而结合检察机关的法律地位提出有针对性的对策.工作中还会出现的一种倾向就是分析论证的部分格式化、千篇一律缺少新意,这方面的问题主要是没有深入到执法办案的第一线,只重视普遍性而忽视特性,没有注重共性与个性之间的区别,缺少工作实践所致.

3、必须注重预防检察建议的可操作性.良好的规范和完善的论证分析是一篇检察建议的重要保障,而预防对策是预防检察建议的落脚点和归宿.笔者发现,很多预防检察建议的对策部分简单化一、单挑空洞,缺乏可操作性,给发案单位和接收单位在落实过程中带来了很多不利因素,这些都严重削弱检察建议的采纳.从法律地位出发,围绕制度、机制、教育和监督等方面提炼预防检察建议的对策和防范意见是可行的,但是众多预防检察建议都僵化于这些方面,把这些方面当做“放之四海而皆准”的经验进行推广则是不行的,需要深入实践,加强创新,提升更符合时代和具体工作要求的新的对策和方法,能够增强预防对策的可操作性.这也反映出预防部门与发案或接收单位之间没有加强沟通交流,没有倾听预防对象的反馈,没有践行侦防一体化要求,缺少创新性,这些问题都需要着力解决,反映在预防对策部分就是用语空洞、不切实际,缺少操作性.

总之,预防检察建议采纳不高的原因之一就是检察建议没有形成规范性、针对性和可操作性,严重削弱检察建议的采纳,而针对这些问题进行改进则是必须的.