大学生失业保险法律制度的构建

【摘 要】失业保险制度保障目标的扩大,是救济失业大学生、完善社会保障制度的必要途径.文章着重于探讨大学生失业保险法律制度的构建,从建立大学生失业保险制度的必要性和可行性入手,探讨大学生失业保险费用的缴纳、失业保险金的给付等问题,从而对大学生失业保险法律进行初步的制度设计.

【关 键 词】大学生失业就业保障失业保险法律规范

【中图分类号】F840.6【文献标识码】A

近年来,大学生就业难的问题已经成为全社会关注的热点问题之一,它关系着教育的发展乃至社会的稳定,大学生就业保障制度的研究迫在眉睫.然而,我国目前尚没有关于大学生就业保障的法律法规,大学生就业保障的政策措施也缺乏统一性和连贯性.失业大学生失去了经济来源,应当成为社会保障法律制度所覆盖的群体之一.失业保险制度保障目标的扩大,是救济失业大学生、完善社会保障制度的必要途径.本文着重于探讨大学生失业保险法律制度的构建,从建立大学生失业保险制度的必要性和可行性入手,探讨大学生失业保险费用的缴纳、失业保险金的给付等问题,从而对大学生失业保险法律进行初步的制度设计.

大学生失业保险法律制度化的必要性分析

之所以探讨大学生失业保险法律制度化,是因为目前随着高校不断扩招,大学生逐渐增多,同时大学生面临着各种就业难问题.在实践中,即便一些大学生短期内获得工作,但也未必长久,不适应工作环境辞去工作、工资待遇低被迫离职、单位倒闭等因素都会导致大学生再次失业,因此大学生急需失业保险制度保障.本文将从以下三个方面探讨大学生失业保险法律制度化的必要性,即大学生应届毕业生就业难、失业率高；大学生失业保险法律制度的缺失；大学生失业保障政策性措施缺乏稳定性.

应届毕业生就业难、失业率高.我国大学毕业生的人数逐年增多,就业困难、失业率高的现状不可小觑.据统计,2013年我国高校毕业生毕业时初次就业率是71.9%.从学历层次来看,初次就业率呈现两头高、中间低的特点,其中专科生为79.7%,本科生为67.4%,硕士生与博士生均为86.2%.①从年龄结构上看,21岁到25岁之间的青年劳动者失业率居高不下.近年来,我国应届高校毕业生的初次就业率基本维持在70%左右,毕业六个月后仍未就业的大学生约占12%,大学生失业率明显高于城镇居民失业率.大学毕业生的高人力资本存量得益于政府、社会、家庭和个人长期的人力资本投资.②这部分高素质人力资源的失业不仅是人力资源的巨大浪费,更会对家庭、学校乃至社会都产生诸多不利影响.未就业大学生的生活往往得不到最基本的保障,这不仅会加重学生个人和家庭的负担,更会引起许多社会问题,甚至增加了青少年犯罪的可能性.另外,许多大学生毕业后未能及时找到工作,存在着求职过程中的失业期,然而求职过程是要付出一定经济成本的,大学生一般没有任何的经济来源,承担这一求职成本十分困难.失业保险是最基本的社会保险之一,也是大学生失业的基本保障,大学生失业保险制度的建立势在必行,是符合我国现实国情的必然要求和选择.

大学生失业保险法律制度的缺失.我国的失业保险制度尚不完善,现行失业保险立法的保障范围过于狭窄.失业保障法律制度中既没有关于大学生失业保障的相关规定,又没有关于“青年失业人群”这一特殊群体的专门立法,缺乏与失业大学生相关的法律保障制度.《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和国务院颁布的《失业保险条例》中所称的失业保险,是指国家通过立法强制实行的,由社会集中建立基金,对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员失业期间的基本生活,促进其再就业的制度.能够享受失业保险金的人员必须符合三个必要条件：第一,非因本人意愿中断就业；第二,已失业登记,并有求职要求；第三,按照规定参加失业保险,所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年.由此可见,失业保险是工作满一年以上的劳动者所参加的社会保险,尚未参加过工作的应届大学毕业生,即使被确定为失业人员也无法享受失业保险的相关待遇.大学生失业保障问题尚属于法律的空白地带,形成具有长效性的法律制度,保持法律的稳定性和连续性,是切实保障大学生就业权益的前提和基础,更是社会保障制度化、规范化的必然要求.

大学生失业保障政策性措施缺乏稳定性.为了保障大学生就业权益,国家和地方政府都发布了一系列就业保障政策,例如：大学生失业登记、自主创业的贷款贴息、中小企业招收失业大学生的政策奖励以及对大学生进行就业培训等.大学生就业保障政策在一定程度上缓解了大学生就业难的问题,但存在不同行政部门所制定的政策出现了政策区域差异大、地方保护严重,政策之间不能衔接以及执行效果不佳等问题.并且,很多政策的临时性因素较多,难以作为长期促进大学生就业和调节各方关系的法律依据.在配套法律制度没有建立的情况下,政府财政投入、职责定位和分工等问题最终难以得到有针对性地解决.法律的设立和执行具有稳定性和长效性,对政策的制定提供了必要的依据和指引.任何政策的顺利实施都有赖于法律的制定和完善,建立大学生失业保障制度的前提就是制定和完善大学生失业保险的相关立法.形成具有长效性的法律制度,保持法律的稳定性和连续性,是切实保障大学生就业的前提和基础,更是社会保障制度化、规范化的必然要求.

大学生失业保险法律制度化的可行性分析

有关大学生失业保险法律制度化的探讨不是无病,它以中国经济社会发展实际为基础,是对大学生失业保障所作的前瞻性探讨.同时,大学生失业保险法律制度化也具有可操作性.本文认为,大学生失业保险法律制度化的可行性包括国外的社会保障制度为我国大学生失业保险法律制度的构建提供了大量的经验；现有的政策和法律为构建大学生失业保险法律制度提供了现实的基础和可能等两个方面.

国外的社会保障制度为我国大学生失业保险法律制度的构建提供了大量的经验.首先,国外的社会保障制度法律制度中多针对特殊群体进行了专项立法.青年、高龄者、残疾人和妇女都是特殊失业群体,这些特殊失业群体占据着失业者总人数的绝大部分,为了实现社会公平,一些国家针对这些群体的就业问题制定了专门的法律.例如：荷兰自1992年就开始实施了《青年就业保障法》,规定在学校教育中设立带工资的实习课等就业保障制度；法国1997年开始实施《青年就业法案》,规定在公共部门、半公共部门和非营利性部门为失业青年提供5年期的不续期合同；德国制定了《青年人劳动保护法》和《大学法》,为高校毕业生待遇规定最低标准以及提供贷款来鼓励自主创业.③其次,为了保障失业者的权益,体现法律的权威性,发达国家的社会保障立法大多具有较高的立法位阶.尤其在实施强制性失业保险模式的国家,其失业保险立法都是国家最高层次的立法,如美国的“社会保障法”、德国“就业促进法”、日本的“雇佣保险法”和韩国的“就业保险法”等.④从法律渊源上看,高位阶的立法不仅能更好地体现法的稳定性和权威性,更能够避免法律冲突,从而更加切实有效地维护就业保障制度的实施和贯彻.

现有的政策和法律为构建大学生失业保险法律制度提供了现实基础和可能.我国现有的法律制度中虽然没有针对大学生就业保障的法律规定,但是现有的政策和立法可以成为进行大学生就业保障立法的基础,从而构建符合我国国情的、具有可操作性的法律制度.

首先,从政策层面上来说,2006年组织部等14部委下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》,开始推行应届毕业生失业登记制度,高校毕业生见习期间由见习单位和地方财政部门根据当地实际情况,对其提供基本生活补助.但是,在实践中还存在着诸如政策宣传不到位、补助范围小、补助资金少等问题,导致毕业生不知道或者不愿意去进行失业登记,地方财政部门一般也仅对贫困家庭的失业大学生提供失业补助金.尽管应届毕业生失业登记制度的实施还有待完善.但是,失业登记制度作为一种经验和尝试,已经为将高校毕业生纳入失业保险相关法律法规的调整范围提供了基础和可能性.

其次,从立法层面上来说,现有的法律中虽然没有关于大学生失业保险的相关立法,但是,已有的《就业促进法》、《社会保险法》等法律规范可以作为制定大学生失业保险法律规范的基础和参考.《就业促进法》是指导人才配置、促进就业的导向性法律规定,对开拓就业岗位和人力资源配置提供了宏观指导.制定《就业促进法》的实施办法和配套性法律,提高《就业促进法》的可操作性,是保障大学生就业的前提.《失业保险条例》和《社会保障法》是失业人群社会保障的基本立法.虽然现行的《失业保险条例》的调整对象不包括高校毕业生,但是笔者认为,可将大学生群体纳入失业保险的调整对象当中,以减轻其经济压力,促进大学生就业.

构建大学生失业保险法律制度的核心内容

失业保险是最基本的社会保险之一,也是大学生失业的基本保障.通过制定法律的形式,设置合理的、稳定的大学生失业救济制度,是保障大学生就业、促进人才合理流动的最基本、最重要的途径.失业保险制度的改革,首要问题是扩大失业保险的就业保障目标.本文认为,大学生失业保险法律制度的核心内容应该主要包括大学生失业保险适用法律规范的选择；大学生失业保险适用对象的确定；大学生失业保险费用的缴纳；大学生失业保险金的给付等诸多方面.

大学生失业保险适用法律规范的选择.大学生失业保险法律制度的构建主要可以通过两种方式来完成：第一种方式是通过制定专门的《大学生就业保障法》,来规定应届毕业生的失业救济制度；第二种方式是将大学生群体纳入到《失业保险条例》的调整范围,适用失业保险条例和社会保险法的相关规定构建毕业生的失业保险制度.

笔者认为,第二种方式是现行条件下更为理性的选择.其原因是：第一,如上文所述,我国已有关于应届毕业生失业登记制度的实施,可作为一种制度上的一种过渡,容易与《失业保险条例》相衔接.第二,从我国现实国情来看,制定专门的就业保障立法,从立法技术、法律环境、财政预算等角度来讲都尚未成熟.第三,大学生适用《失业保险条例》的瓶颈在于其未参加过工作也未缴纳过保险.但笔者认为此问题可以通过适当的制度调整加以解决.例如：规定大学生从入学时即视为参加工作,学生可以自行决定是否参加失业保险并缴纳国家法律明文规定的针对大学生群体的失业保险费用.已缴纳失业保险费用的大学生,根据其缴纳时间的不同,可以比照失业保险条例中关于失业保险费用交纳年限与失业保险金领取时间的相关规定,得到相应的法律保障和失业保险金的救济.综上所述,笔者认为适用《失业保险条例》不失为解决大学生失业救济问题的合理之选.

大学生失业保险适用对象的确定.笔者认为,大学生失业保险的对象应当至少满足五个基本条件：第一,失业人员为普通高等学校全日制毕业生；第二,取得高等学校书未满12个月；第三,毕业前本人已经缴纳失业保险费满一年的；第四,非因本人意愿失业的；第五,已经进行失业登记,并有求职要求的.

首先,失业保险所针对的对象必须是有就业愿望而未能就业的非自愿失业人群.因此,按照我国《社会保险法》中关于失业保险适用对象的一般规则,大学生失业保险的适用对象必须满足非因本人意愿失业和已经进行失业登记,并由求职要求这两个条件.

其次,大学生失业保险应针对普通高校统招的全日制毕业生.这是针对非全日制的成人高等教育而言的.笔者认为,成人教育的对象主要是已经走上工作岗位的人员,其大多都已经实际缴纳了失业保险,如果将其也纳入到大学生失业保险的保障范畴,会导致成人高等教育毕业生适用失业保险法律规范时的法律冲突问题.另外,成人教育的对象一般是为了提高专业技术或资质而继续参加教育,因此,成人教育的主要学习形式是函授、远程教育等.这种教育模式从前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都与普通高等教育有着很大区别,一味纳入大学生失业保障范畴,亦不符合大学生失业保险制度构建的初衷.

最后,笔者认为,大学生失业保险的保障对象应为取得高等学校书未满12个月的大学生.原因在于,大学生毕业后的一年内为大学生找工作的主要时间,在这段时间之内,大学生既无经济基础又无经济来源,是需要救济的主要时间段.如果将救济时间无限扩大,既会加大社会保险支付的负担,又不利于促进大学生尽快就业.

大学生失业保险费用的缴纳.保险费用的缴纳可分为强制缴纳和自愿缴纳两种.针对大学生的失业保险,笔者认为可采用自愿缴纳的方式.因为,大学毕业生的就业需求各有不同,有的想直接就业,有的想继续深造还有的可能选择出国深造等其他途径.如果一概强制所有大学生必须缴纳失业保险,对于本身不想直接选择就业的大学生而言无非是一种负担而不是一种福利.

笔者认为,大学生上学期间缴纳失业保险应实行年缴制.大学生缴费者不同于普通劳动者,普通劳动者是以每个月的工资为缴纳失业保险金的资金来源和计算标准,因此采用月缴制.而大学生参保者知识拟制的劳动者,实行年缴制更为简便易行.由大学生本人每年按照国家规定的金额,缴纳一定的失业保险.是否缴纳和缴纳期限的长短可以由大学生自行选择.

大学生失业保险金的给付.笔者认为,大学生失业保险不应为一种强制性保险,所以失业保险金的给付的长短应与失业保险费用的缴纳时间的长短相对应.毕业生在校时累计缴费一年,累计领取失业保险金的期限最长为两个月；毕业生在校时累计缴费两年,累计领取失业保险金的期限最长为四个月；毕业生在校时累计缴费三年,累计领取失业保险金的期限最长为六个月；毕业生在校时累计缴费四年,累计领取失业保险金的期限最长为八个月；毕业生在校时累计缴费五年,累计领取失业保险金的期限最长为十个月；毕业生在校时累计缴费六年以上,累计领取失业保险金的期限最长为十二个月.

（作者分别为河北联合大学讲师,河北联合大学副教授；本文系2014年度河北省社会科学发展研究课题“大学生就业保障相关法律制度研究”的研究成果,项目编号：2014030108）

【注释】

①21世纪教育研究院：《中国教育发展报告（2014）》,北京：社会科学文献出版社,2014年.

②吕志勇,韩鑫：“我国大学生失业保险制度设计研究”,《山东财政学院学报》,2010年第3期,第22页.

③何卉兵：“西方青年就业保障计划”,《中国青年研究》,2004年第3期,第128～129页.

④成志刚,吴彬：“国外就业保障的经验及启示”,《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）,2010年第11期,第13页.

责编/丰家卫（实习）