新兴经济体跨国公司对外直接投资的国际政治经济学

摘 要：近年来,以国有企业为代表的新兴经济体国家跨国公司对外直接投资因遭遇一些国家设置的“国家安全”屏障而屡屡失败.西方国家普遍认为,这些“国家控制实体”代表了一种不同于以往国有经济类型的新型“国家资本主义”,是使俄罗斯、中国和巴西等新兴经济体国家获得成功的一种资本主义经济发展模式.该模式不同于英美等国所谓的“资本主义模式”,并对其构成了挑战.许多发达国家计划采取一些新政策和新措施,对新兴经济体国有跨国公司所主导的FDI进行限制.本文认为,从我国应对跨国投资“非传统政治风险”的角度来看,通过政策扶持等手段促进中小企业发展,壮大民营经济,鼓励民营企业走出去,可以减少他国对中国企业海外经营与发展时的敌意.同时,发展中国家要主动争取国有企业与其他投资行为体的平等地位,确保公平竞争.

关 键 词：新型“国家资本主义”；国家控制实体；对外直接投资

中图分类号：F279.2

一、新兴经济体跨国公司

2008年以来,国际金融危机的冲击使欧美国家对外投资能力明显下降,全球FDI[外国（商）直接投资]的格局出现一些新变化,这种趋势在中短期有可能进一步加强.首先,各国国有跨国公司成为全球FDI流入的重要来源.目前在世界范围内至少有650家各国的国有跨国公司,这些跨国公司的海外分支机构有8500家.尽管各国国有跨国公司数量占全球跨国公司数量的比重不到1%,但在2010年,其FDI投资总额占全球FDI流入总额的比重达到11%.[1]其次,金融危机后新兴经济体成为世界直接投资的新力量.2010年,流入发展中和转型经济体的外国直接投资首次超过全球流入量的一半,排名前20位的外国投资东道国中有一半是发展中或转型经济体.最后,新兴经济体在对外投资的流出中也日渐重要.2010年,新兴市场国家跨国公司对外直接投资流出量增长21%.与之形成鲜明对比的是,发达国家跨国公司的对外投资只有其2007年高峰时期的一半.目前,新兴市场国家跨国公司对外投资的流出量已占全球外国直接投资流出量的29%.在全球前20位投资国（母国）之中,新兴市场的跨国公司占据6个席位.在全球7700家跨国公司（MNCs）中,新兴经济体国家跨国公司的数目已超过2000家.[2]2006年,波士顿咨询公司列出了新兴经济体国家来自工业产品、耐用消费品和电讯、制药和信息技术等领域的前100位公司.这些公司通过出口方式进行国际化经营,还通过跨国并购方式积极推进跨国化发展.1985-2005年,这100家企业中有57%的企业的并购活动是在发达国家进行的.[3]

新兴经济体国家跨国公司是指来自新兴经济体、进行对外直接投资和在一个或多个国家从事价值增值活动并对跨国界经营活动进行有效控制的国际化企业.[4]尽管新兴经济体国家的跨国公司在来源国、所选择的产业、竞争优势、目标市场和国际化路径等方面表现出较高的异质性,但学者们通过对比较成功的新兴经济体国家跨国公司进行研究,发现其共同特征是政府在企业跨国经营中扮演重要角色：新兴经济体国家在对外投资逐渐扩大的基础上,对传统的国有经济进行了股份制改革,在一些具有战略意义的行业形成了一批由国家控股的大型国有企业（StateOwnedEnterprises）,这些国有企业又被称为“国家控制实体”（StateControlled-Entities）,已成为国际直接投资（ForeignDirectInvestment）领域的生力军,并在对发达国家市场的并购行为中呈现出明显的资产寻求动机（Asset-seekingMotives）.有数据显示,自2005年以来,以发展中经济体和转型经济体跨国公司为并购方,分别以发达国家和其他发展中国家企业为并购目标,所发生的跨国并购交易按价值计算几乎相当,表明发展中经济体和转型经济体跨国企业获取战略性资产的需求不断增加.在能源并购领域,这种趋势则表现得更为明显（见表1）.

表11987-2005年来自发展中经济体和转型经济体的公司在石油和天然气行业所实施前8位跨国并购交易,按销售额排名

目标公司（国家）收购公司（国家）销售额

百万美元并购的

股份（%）增加的储备

百万桶年份

PetroKazakhstan（加拿大）CNPC（中国石油）4141100.05032005

NelsonResources（加拿大）Lukoil（俄罗斯卢克石油公司）2000100.0..2005

MaxusEnergy（美国）YPFSA（阿根廷国家石油公司）1844100.02091995

EgyptianLNG（埃及）Petronas（马来西亚国家石油有限公司）176635.0..2003

Sakhalin-1consortium（俄罗斯）ONGC（印度石油天然气公司）170020.0460a2001

PerezCompancSA（阿根廷）Petrobras（巴西国家石油公司）102858.67302003

GreaterNilePetroleum（苏丹）ONGC（印度石油天然气公司）76825.0281b2003

Reposl-YPF’oilfieldinIndonisaGNOOC（中国海洋石油总公司）592100.03602002

资料来源：UNCTA,跨国并购数据库（.unctad./fdistatistics）,增加的储备通过不同渠道的报刊媒体统计及相关公司网页.

a总储量为2,300百万桶,根据所并购的股份20%折算得到增加的储备.

b总储量为1,124百万桶,根据所并购的股份25%折算得到增加的储备.上述所谓“国家控制实体”的发展引起西方学者的普遍关注,认为这些新兴经济体国有跨国公司不仅得到政府的资金支持,还能得到政府在经济、政治和外交等方面的支持.这些公司由于涉及主权国家的安全和战略利益,因此透明度相对较低,很少披露其资产结构、投资动机、投资行为以及投资收益等细节[5]51.近年来,“中国公司”（ChinaInc）的概念甚嚣尘上.2005年,泰德菲雪曼（TedFishmann）在其《中国公司》（China,Inc.：HowtheRiseoftheNextSuperpowerChallengesAmericanandtheWorld）一书中指出,“中国公司”的基本特征包括以下几个方面：（1）中国工业正处于迅速发展阶段,严重消耗并威胁到世界资源的可持续发展；（2）工业和政府有一定的联系；（3）工业被国家领导了；（4）工业（尤其是资源工业）经常是政府的职能；（5）政府支持给予“中国公司”不平等的相对优势条件；（6）中国公司威胁美国等西方国家的利益.

二、“国家控制实体”与直接投资规则

一般说来,规则就是约束或激励行为主体行动的规范,而所谓国际经济规则也就是在国际范围内约束不同的行为主体活动的规范.就国际投资规则而言,自1959年第一份双边投资协定签订以来,截止2009年,全球共有2750份双边投资协定和250份含投资章节的自由贸易协定.这些贸易协定大多以发达经济体的利益为首要考量,要求东道国开放其市场、降低对投资者的绩效评估、为跨国公司及其资产提供种类繁多的各种保护,如免受任意的国有化,从而确保来自发达经济体的投资者得到公平公正的待遇、充分的保护和安全等.[6]407尽管相关规定对投资者存在偏向性,但东道国特别是发展中经济体因迫切需要引入外资以带动当地经济发展,往往会采取积极主动态度以满足投资者的需求.据联合国贸发会议统计,1992-2009年,全球对外直接投资总共有2748项变更,其中有89%正朝着有利于外国投资者的方向发展.然而,随着过去几年新兴市场在全球对外直接投资中占有越来越重要的角色,一些曾经的东道国正在慢慢转变角色,成为母国（见表2）,更多来自发展中经济体的所谓“国家控制实体”（SCEs）成为全球市场上的投资者.目前,在全球跨国公司100强中,国有跨国公司占据了19席,其中一半以上（56%）的国有跨国公司都位于新兴经济体.[7]19哥伦比亚大学Vale可持续国际投资研究中心KarlP.Sauvant和JonathanStrauss的研究认为,“国家控制实体”（SCEs）控制着近2万亿美元的外国资产.[8]

表2200家最大非金融跨国公司中总部位于发展中国家的跨国公司

国有企业名称国别所属行业政府股权比例

中国国际信托投资公司中国多样化100%

马来西亚国家石油公司马来西亚自然资源100%

中国远洋运输（集团）总公司中国运输、船舶和仓储100%

巴西国家石油公司巴西自然资源66%

中国石油天然气集团公司中国自然资源100%

委内瑞拉石油公司委内瑞拉自然资源100%

印度石油天然气公司印度自然资源74.14%

亚通马来西亚电信97.72%

中化集团中国自然资源100%

华润集团香港,中国自然资源51.38%

中国海洋石油总公司中国自然资源100%

马来西亚森那美公司马来西亚多样化51.93%

中国铁道建筑总公司中国建设100%

中国五矿集团公司中国自然资源100%

中国石油化工总公司中国自然资源100%

淡水河谷巴西采矿巴西政府持股39.7%

塔塔钢铁公司印度金属及金属制品印度政府持股15.74%

南非移动网南非电信南非政府持股17.63%

第一太平有限公司香港,中国电器与电子设备中国政府持股10.37%

沙索化工工业有限公司南非化工南非政府持股30%

斯坦霍夫国际控股南非多样化南非政府持股14.89%

萨佩有限公司南非木材和纸制品南非政府持股11.9%

联想集团中国电子与电子设备中国政府持股36%

中兴通讯中国电子通讯与制造业中国政府持股32.45%

冠捷科技有限公司中国批发贸易中国政府持股35.06%

资料来源：KarlP.Sauvant&JonathanStrauss：“‘国家控制实体’（SCEs）控制着近2万亿美元的外国资产”,《哥伦比亚外商直接投资展望》,2012年4月2日第64期.联合国贸易与发展会议：“国际生产和发展的非股权形式”,《2011年世界投资报告》,第19页,中国财政经济出版社2012年版.

2008年10月初召开的美国哥伦比亚大学第三次国际投资会议的中心议题是“国家控制实体（StateControlled-Entities）的对外直接投资：相关规则是否需要变化?”.[9]2011年,许多发达国家计划采取一些新政策措施,对新兴经济体国有跨国公司所主导的FDI进行限制.发达国家认为,新兴经济体国有跨国公司的所有权特点和治理结构会引起东道国对其带来的不公平竞争问题和可能引起的国家安全问题的担心.对于传统意义上的发达国家而言,新兴经济体国有跨国公司的投资带来了两大挑战.第一,以往的发达经济体多为母国,即便作为东道国,也往往是在发达经济体―发达经济体的关系中作为东道国,发达经济体之间享有历史性的“共荣”.如今,他们需要将曾经的东道国视为母国；第二,理念的冲突或许更为重要.在西方理念中,“国家控制实体”有违自由经济的基本原则,其在现有的国际直接投资规则中的地位有待进一步考究.“国家控制实体”不同于国际直接投资规则中的“投资者”概念,是一个介于“投资者”和“政府”之间的概念,而既有的国际投资规则主要有利于“投资者”,防止“政府”对自由市场的“投资者”的侵害.如果将“国家控制实体”界定为“政府”,在既有的国际投资规则中,“政府”或以“母国”或以“东道国”的身份出现.但现实中的“国家控制实体”又是以“投资者”身份出现的,无法履行现有协议中的“国家权利和义务”；如果将“国家控制实体”界定为“投资者”,显然其相较于传统的“投资者”拥有更多垄断性权力和资源,在传统的自由市场中享有得天独厚的优势,从而会损害既有的“非国家控制实体”.研究近年发展趋势可以发现,各国政府已经开始关注“外国政府控制”的资本对本国企业的并购,对其“加强约束”的比例越来越高.以美国例,2007年,《外国投资与国家安全法》在白宫和国会的支持下正式通过.这份由布什总统于2007年7月26日正式签署的法案是对1988年《埃克森―佛罗里正案》的最新修订.2008年4月28日,作为外国投资委员会牵头机构的美国财政部公布《关于外国法人在美兼并、收购和接管的规定》,并将其作为《外国投资与国家安全法》的实施细则,旨在落实《外国投资与国家安全法》的有关规定.该法案的通过不仅使美国对外资交易的审查范围更宽泛,过程更加漫长,也标志着美国外资管制体制的基本成形.在新法案中,美国进一步明确了审查中的考虑因素：（1）并购对重要基础设施和重要技术的影响；（2）并购向对美国构成威胁的国家进行技术转移的风险；（3）并购是否涉及外国政府所有的资产等.新法案还要求考虑该外国政府与美国之间的外交一致性,在多边反恐、防止核扩散以及出口限制方面的政策一致性.[10]美国的投资保护主义不仅反映在国家层面上的正式法律约束和政策限制,还包括产业层面上的行业准入限制、企业层面上的股权比例限制以及社会层面上的民族情绪和文化抵制等.根据投资保护主义的分类,除了政府层面的国家安全审查机制,还应包括产业和企业等层面的投资保护主义,如反垄断法、知识产权规定和环境保护的规定等.美国的反垄断法包括《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》、《横向合并指南》和《知识产权转让反垄断指南》等.行业准入规制包括《银行控股公司法》、《农业外资披露法》、《外国写作技巧人注册法》、《联邦能源法》和《电信法》等.美国各个层面的投资保护主义法律体系十分完善,投资保护主义制度化的发展倾向也逐渐清晰化.

三、国际投资规则的转型与中国企业跨国并购的政治风险

美国等发达国家正积极倡导国际货币基金组织等机构制定新的投资准则,中国必然是其目标甚至是主要目标,因为中国对外直接投资的特征之一就是国有企业在对外直接投资中占居主导,主权财富基金也才刚刚设立.[11]65而以中国为首的发展中国家在未来制定可能的国际直接投资总协定中并不占有结构性权力的优势,就如同在关贸总协定中那样.

国际政治经济学（IPE）的创始人之一苏珊斯特兰奇（SusanStranger）所创立的“结构性权力说”可以对国际投资规则的转型做出解释.她认为,国际社会主要存在两种权力：联系性权力和结构性权力.前者是甲靠权力迫使乙去做或许他本来不想做的事,即是对过程或结果的控制；后者则是“形成和决定全球各种政治经济机构的权力”,是决定办事办法的权力,是构造国与国之间关系的权力,是决定政府与人民,国家与市场之间相互关系框架的权力.[12]21

在中国企业海外并购的实践中,国有大中型企业往往是海外并购的主体.一些发达国家对中国国有企业的特殊身份和背景十分敏感,经常对中国的市场经济地位产生质疑.哈佛大学教授拉胡尔普拉哈卡（RahulPrabhakar）以收购方企业国有化程度为争论点,分别选取联想成功收购IBM和迪拜港口收购受阻案进行比较分析,认为中国企业的国有性质在美国国会的审查方面产生了非常消极的作用.[13]在具体做法上,近期许多发达国家在国际投资规则制定中引入多种措施,以扩大东道国对国际直接投资的监管权力.通过引入国家安全、保证金融体系稳定审慎措施、国际收支平衡与保护环境等一般性例外措施扩大东道国的监管空间.其中值得关注的是国家安全考虑已成为当前许多国家进行投资并购审查的重要措施.英国、美国、德国和日本等国家强化了国家安全措施,并对“国家安全”概念没有进行明确的定义,为政府扩大审查范围、加强对外资并购的审查保留空间.[14]226

英国《贸易利益保护法》规定,英国贸易部长有权对英国利益造成损害的或有造成损害之虞的国际贸易,下令加以管制或控制.如果英国贸易部长认为跨国并购损及英国的利益,即要求在英国境内任何人或任何商业经营者应向其申报其所采取停止措施的行为.[15]172例如,2011年3月,华为公司出于作为上一届奥运会东道国公司为2012伦敦奥运会献礼的目的,欲帮助升级伦敦的地铁通讯系统,主动提出愿意出资5000万英镑,即超过5亿人民币免费为伦敦地铁铺设手机网络,但英国政府却以“国家安全”为由拒绝了这一大礼.

美国作为中国重要的海外投资目的地之一,一直用其“国家安全”标准限制中国企业的进入,而具体执行这一政策的便是美国外国投资委员会（CFIUS）.无论是早先的中海油并购优尼科,还是近年华为对美国3COM公司及3LeafSystems公司并购案的失利,从中都能看到CFIUS的身影.从设立之日起,CFIUS就不是一个单纯的商务组织,而是和国家安全等政治因素联系在一起.近年来,CFIUS的政治化倾向愈加明显.国会介入了大部分外商投资的审核过程,议员们利用媒体、利益集团等组织发挥政治影响力,企图在审查过程中施加影响.这一倾向在近年来的一些中国企业对于美国的并购案中得到了充分的体现.

根据《经济学人》信息中心（EconomistIntelligenceUnit）的统计数据：2004-2009年,中国81%以上的海外并购是由国有企业进行的.[16]长期以来,活跃在海外并购市场上的企业主要是中石油、中石化、中海油、五矿和武钢等拥有雄厚资金实力的大型国有集团.国有企业主导虽然是中国经济的特点,具有“集中资源办大事”的优势,但在海外并购时却成了“绊脚石”,因为东道国对国有企业以及主权财富基金的审查和限制往往比民营企业更为严格.例如,美国为了保护战略性工业的安全于2008年发表了《外国直接投资与国家安全报告》.这些举措显然旨在加强对跨国直接投资流入与流出的管理,尤其对于来自发展中国家政府控制的企业以及主权财富基金需要“加强监管”,其中涉及中国的大型国有企业以及中投公司（我国的主权财富基金）.关于如何应对中国企业跨国并购中面临的政治风险,一些专家学者已提出部分建议,包括熟悉投资环境、聘用东道国权威的财务法律顾问和加强对东道国政府与媒体的公关等.但在笔者看来,只有注重中国经济转型以及企业发展过程中的内生因素,从根本上转变增长模式,才能更好地化解企业“走出去”时的阻碍.中国的经济推动在很大程度上依赖于大型国有企业,这一点很容易遭致其他国家的诟病.中国现行发展模式对中小企业和民营企业的重要作用不够重视.根据国家统计局2011年公布的统计年鉴数据,在中国6517700家企业中,私人控股企业占据了5126400家,吸纳就业人数94176000人,在近年来的GDP中所占的比重正在逐步走高.[17]这些中小企业和民营企业将是中国经济未来发展的重要新生力量.从应对跨国投资“非传统政治风险”的角度来看,通过政策扶持等手段促进中小企业发展,壮大民营经济,鼓励民营企业走出去,一方面可以减少他国对中国企业海外经营与发展时的敌意.另一方面也将在“非传统政治风险”频发的市场环境中为中国参与全球产业链的重新布局赢得必要的机会.