网站原创[摘 要]公共行政学经过了三次重要的范式变迁：由官僚行政到行政,再到治理.官僚行政模式认为,是政治的事情,行政要的是效率.行政范式始于官僚行政对国家的威胁,高于效率是其价值信条.行政范式本质上是一种激进的政治理论,不太具有现实性.治理范式认为,当代公共行政学需要整合与效率.它通过网络结构的运用、合作与参与等运作方式的开发,促进了与效率的和谐共生、相互促进.
[关 键 词]行政范式；官僚行政；行政；治理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009―2234（2013）09―0013―02
如果说制与官僚制是公共行政回避不了的国家制度安排,那么与效率则是公共行政难以回避的价值困境与两难选择.公共行政学百年的范式变迁,刻画了这种两难选择.官僚行政范式与行政范式在公共行政的价值导向上,于与效率上各执一端.进入21世纪,治理范式初见端倪,它力图实现公共行政中与效率的整合.
一、官僚行政范式：效率主义
官僚制组织是工业社会中政府主导的组织形式.“官僚行政”模式产生于官僚制与政府行政结合的结果.从行政学诞生之初,行政学便拥抱这种模式,因此,这一阶段的公共行政学可以称为官僚行政范式.从价值导向上看,官僚行政范式属于“效率主义”,即存在过度强调效率的倾向.
官僚行政范式根源于政治――行政二分建构的理论空间,“效率主义”是这一范式共享的价值标准.行政学的奠基人,伍德罗威尔逊在其《行政学研究》中写道：“公共行政的研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下,以最有效率的方式来从事各种活动”〔1〕.这是公共行政学中“效率主义”的最早表述.不过,最有名的论断应该是来自古利克.他认为：“在行政科学中,最基本的‘善’就是效率”〔2〕.从哲学上看,效率是个价值中立的概念,即它不属于“价值”的范畴.古利克的论断,颇具口号形式,它是行政学效率导向的极端化表达.
20世纪后期,传统行政学以“新公共管理”的方式出现并重新焕发生机.在新公共管理兴盛之时,有不少学者认为,新公共管理构成了行政学的新范式,其实并非如此.新公共管理有着官僚行政范式最基本的两个特征：官僚集权与效率主义.因此,新公共管理概念的提出者胡德也认为,新公共管理只是“新瓶装旧酒”的把戏而已〔3〕.
从管理哲学看,新公共管理本质上属于管理主义.管理主义是工商管理领域长期流行的理念,它以经济学意义上的“效率”为导向.管理主义对20世纪后期西方政府管理进行了剖析,其核心结论为“政府失败”.它认为,应该借用企业管理的方法和市场机制来改变这种情况.美国盖伊彼得斯对这种思想进行了深刻分析,并认为：“根据新公共管理理论中有关政府的概念,私人部门所强调的一些价值理念――其中最值得注意的是效率,在公共部门更应该受到重视”〔4〕.
二、行政范式：主义
在20世纪初,行政思想已零星出现,但真正激发出学者对行政探索热情的则是20世纪50年代的西蒙――沃尔多之争.学者们已认识到,效率主义虽建构了行政领域的价值中立“检测象”,但官僚行政事实上已对国家造成损害.为了纠正官僚行政范式的问题,行政范式走向了它的反面,即强调取向在公共行政中的绝对优先位置.
1968年,沃尔多召集了明诺布鲁克会议,这标志着新公共行政的产生.新公共行政对社会公平的强调,它标志着规范性问题进入了行政学研究领域.虽然有学者对新公共行政评价很高,但是需要注意的是,它并没有建立起新的行政理论.新公共行政的代表人物,弗雷德里克森在其所著《新公共行政》一书中,虽“何谓新公共行政?”之问,但行文中通篇未给出答案〔5〕.最后,他从文森特奥斯特罗姆那里找到了答案,他认为,现代行政学应该去追寻其所称的“行政”理论〔5〕p.29.
文森特奥斯特罗姆在1973年出版了《美国公共行政思想的危机》一书.他在书中明确提出了行政范式的概念,并对该范式进行了建构.奥斯特罗姆认为,行政范式的基本定理应该包括以下几项要点：（1）公民与政府在宪法中各享有特有且相互制约之权力；（2）“多中心”政府优于集权政府；（3）政府不是公共物品的唯一提供者,社会组织亦参与其中；（4）公共物品提供本质上是宪政选择的过程,必须置于机制之中；（5）合作与有限等级的命令是协调各主体关系的重要机制.〔6〕从这些“原理”中不难发现,奥斯特罗姆的行政理论,实际上是一种激进的政治理论.权力制约与地方自治的前提设置实际上是用政治覆盖了行政,且取向已经压倒了效率取向.
新公共怎么写作也是一种颇有影响的行政理论,它在很大程度上是与新公共管理论战的结果.登哈特夫妇于2000年,在著名的《公共行政评论》上发表了题为《新公共怎么写作：怎么写作而不是掌舵》的论文,随之又于2003年出版了同名著作,标志着新公共怎么写作理论形成.与新公共管理的“效率主义”争锋相对,新公共怎么写作取公共行政的“主义”路向.珍妮特登哈特等认为,新公共怎么写作是寻求行政的一种理论努力〔7〕.对于官僚行政中的“效率主义”,新公共怎么写作认为,“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被抛弃,但它们却应被置于、社区和公共利益构成的更大环境中”〔8〕.这表明对新公共怎么写作而言,与效率在公共行政中是目的-工具关系,效率从属于.由于新公共怎么写作对行政的探讨具有较强的取向,缺乏制度与实践层面的探讨,因而颇具“乌托邦”色彩.
三、治理范式：整合主义
公共行政学在官僚行政与行政范式之间摇摆,主要源于制与官僚制之间的矛盾.诚然,官僚制是公共组织的主要组织形态,但现代国家都是国家,官僚制在公共行政中难以为继；另一方面,行政又存在着政治解构行政或行政低效的危险.所以,当代行政学的重要趋向在于与效率的整合.这一趋势催生出了治理这一新的公共行政学范式.治理的价值趋向是“整合主义”,珍妮特登哈特等人认为,只有治理能够消解制与科层制之间的冲突〔7〕.从理论上看,治理是一个复杂的理论体系,其内部存在若干重要的理论范畴.比较典型的是：“网络治理”、“参与治理”和“合作治理”/“协同治理”.在寻找治理的过程中,网络治理为其提供了现实的结构基础.网络一定程度上发端于奥斯特罗姆的“多中心”.西方行政学界一般认为,网络指的是为解决一定问题而提供的多组织安排,网络结构亦常被视为科层组织的替代者.冯等人认为,参与治理是上级政府授权基础上的利益相关者的决策参与,但上级政府拥有决策的终决权〔9〕.安塞尔等人认为合作治理是指,“在制定或执行公共政策或者管理公共项目的过程中,一个或多个公共机构将非国家的利益相关者吸纳到正式的、共识导向的、审慎的集体决策中的治理安排”〔10〕.综上可见,治理在治理安排上是较为完善的一个范式,它在结构上以网络为依托,存在合作与参与等可供选择的方式,它能够实现与效率的和谐共生、相互促进.
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近年来,随着治理范式的发展,公共价值管理理论应运而生.斯托克分别在2005、2006年发表了《公共价值管理与网络治理：与效率平衡的新解答》与《公共价值管理：网络化治理的新叙事?》两篇论文.它们是公共价值管理理论形成的基本标志.斯托克认为,与效率是治理系统中的核心价值,不同于科层行政与行政范式对两者关系的检测定,它们是伙伴关系〔11〕.公共价值管理理论认为,对话协商与知识共享贯穿决策与执行的整个过程,这些手段既同时又有效地实现配置效率与技术效率〔11〕.因而,公共价值管理解决了与效率的悖反问题,实现了两者的协调共存.
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