行政许可撤销制度的完善

【摘 要】目前,行政许可撤销制度存在着撤销与注销相混淆、撤销与吊销混淆、撤销程序启动模式过于概括、“利害关系人”启动主体有失规范、撤销程序缺失等问题.这些问题直接影响了行政许可撤销制度价值的有效实现.因此,完善行政许可撤销制度已经成为迫切需要.

【关 键 词】行政许可；撤销；问题；完善

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-127-01

行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为.①行政许可撤销是行政许可实施的一个重要环节,直接作用于行政许可相对人的权利义务,在一定程度上影响行政许可的确定性和行政机关的诚信度.然而由于法律的不完善,使得行政许可撤销制度存在缺陷.文章从行政许可撤销制度存在的问题着手,论述一下行政许可撤销制度的完善.

一、行政许可撤销制度存在的问题

(一)执法人员对行政许可撤销概念模糊

行政许可撤销是对已做出的行政许可的一种纠错程序,针对行政机关违法做出行政许可,或者因申请人的欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可两种情况.由于撤销、注销、吊销等三者之间存在联系也存在区别,在行政许可的实际操作中执法人员对三者经常存在概念上的混淆,不利于行政许可撤销的顺利实施.

(二)行政许可撤销程序不完备,存在明显法律空白

由于我国没有统一的行政程序法,而在《行政许可法》中对行政许可撤销的规定基本是实体方面的规范,程序方面则基本留白,导致实体权利难以得到保障,进而影响到行政许可的确定性和可预测性,行政机关可能为此付出信誉代价.

(三)不予撤销行政许可的规定缺乏可操作性

《行政许可法》第六十九条对行政许可可撤销的情况进行了列举式的规定,对于不予撤销的规定并不明确,仅做了“对公共利益造成重大损害的”的概括规定,这给行政许可撤销的实际操作带来了困难.

二、完善行政许可撤销制度的建议

行政许可撤销基于到信赖保护原则,《行政许可法》第六十九条给行政机关保留了较大的自由裁量空间,没有完善的程序加以规制将难以保障相对人的合法权益.因而对于行政许可的撤销,应当具有完备的程序规范,从程序的启动、利害关系人的告知、行政机关的审查、撤销决定的做出、送达都应有具体而明确的规定.同时由于行政许可撤销将使已生效的行政许可丧失法律效力,对行政许可持有人而言必然造成一定的利益损失,因而,还应赋予必要的救济途径.应作如下完善：

第一,关于行政许可撤销的启动程序.行政许可撤销的主体有两类,其中行政机关及其上级机关可以根据行政机关内部纠错程序启动行政许可的撤销,而“利害关系人”则无可操作的启动程序,无形中剥夺了“利害关系人”启动行政许可撤销程序的主体资格,建议立法上应进行明确,包括提请行政许可撤销的途径、方法,以及行政机关不予受理撤销申请的救济途径等.

第二,关于作出行政许可撤销的告知制度.行政许可撤销程序中,行政机关和行政许可相对人之间的信息并不对称,行政机关有义务告知相对人行政许可撤销的相关事项.行政机关的告知至少应当包括以下内容：行政许可的撤销事由、申请听证、陈述申辩的权利和期限、许可决定撤销后的救济渠道等.

第三,关于行政许可撤销后的救济渠道.首先,行政许可撤销前,相对人可以通过听证、陈述申辩、质证等途径进行救济,行政许可撤销后,行政许可被许可人或“利害关系人“的救济渠道应当可以通过行政复议和行政诉讼等途径进行救济,且行政机关有义务告知相对人救济的方式和时效.其次,行政许可撤销后的赔偿应当纳入国家赔偿的范围,并对赔偿主体、赔偿方式、赔偿金额进行具体规定,使《行政许可法》中基于信赖保护原则下的赔偿机制能有程序保障.②

(二)完善“利害关系人”的界定和规范

“利害关系人”的确定直接影响到行政许可撤销程序是否能正常启动.首先利害关系人必定包括行政许可的被许可人,除了被许可人以外,应当还包括行政许可涉及直接关系其重大利益的关系人,这里的直接关系的界定和重大利益的判断,需要法律、法规加以具体的明确.其次,被许可人以外的“利害关系人”在行政许可撤销程序中是否能取得类似诉讼关系中的当事人地位,也就是说在启动行政许可撤销程序之后,能否取得行政许可法律关系中的第三方有独立利益请求的主体资格,或者说“利害关系人”能否取得和被许可人相同的法律地位是需要加以明确.最后,“利害关系人”的外延应当加以规制,“利害关系人”应当包括相邻权关系中利害关系人、竞争关系中的利害关系人、契约关系中的利害关系人、人格权、身份权关系中的利害关系人、知识产权关系中的利害关系人等.③

《行政许可法》第六十九条规定了可以或者应当撤销行政许可的情况,但是对于行政许可不予撤销的规定不够具体.第一,对于不予撤销的行政许可《行政许可法》第六十九条和第七条、第八条构成了信赖保护体系,并且规定了被许可人合法权益受损的经济补偿规定,保护了行政许可相对人的合法权益.但是,由于在《行政许可法》当中多次提及的公共利益至今没有明确的阐述,这给予行政机关较大的自由裁量权.因此,我认为,对于“公共利益”可以做列举式的规定,虽然不尽完整,但至少可以在很大程度上对行政机关的裁量自由给予控制,减少滥用“公共利益”名义的情形.

注释：

①行政许可法（第十二条）[Z].

②徐伟,蒋鹏.我国行政许可撤销程序初探―兼论我国信赖保护制度之完善[J].博士论坛,2005（1）.

③章国庆.行政许可利害关系人概念的确定[J].