行政调解

摘 要：行政调解是一种诉讼外的纠纷解决方式,它广泛地应用于民事纠纷、经济纠纷等与人们日常生活密切相关的领域.但是,由于传统的法律强制理论和法律迷信、诉讼万能等观念的影响,这一制度得不到应有的重视.然而,这一制度却有着重要的理论及实践意义.在理论上,它反映出行政法观念的转换,即由强制、命令转变为怎么写作；顺应了当前加强公民权利意识、要求自治和的时代潮流.在实践上,它在法治的前提下运作,有助于提高公民的权利意识,加强法治化；有助于弥补诉讼弊端,缓解诉讼压力,对诉讼起到保护作用；还有助于转变政府职能,促进行政管理的现代化.通过本文的论述,希望引起理论界足够的重视,加强对这一制度的研究并使之完善.

关 键 词：行政调解；价值；优势；构建原则

在我国的行政诉讼法中明文规定“人民法院审理行政案件不适用调解”,这一规定给行政纠纷带来了很多不利的影响.行政调解,是一种诉讼外的纠纷解决方式.它脱胎民间调解,中国人有厌诉的传统心理,人们喜欢用自己的方式处理他们之间的纠纷和冲突.[1]进入近现代社会以来,行政调解在纠纷解决中仍然富有强大的生命力,被人们广为应用.然而,人们在片面的法治观念――“法律万能、诉讼迷信”观念的影响下认为行政调解这种“非正式”的纠纷解决方式不值得重视.

我们究竟如何看待行政调解呢?为此,我准备在文中论述行政调解的概念特征、内容种类,并在此基础上论证它是一种行政行为,继而探讨其价值功能以及它在法制化进程中的几个问题.

一、行政调解的概念和特征

(一)行政调解的概念

在现代,行政调解一般是指由国家行政机关出面主持,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议,消除纠纷的诉讼外活动.[2]它与行政裁决、行政仲裁一起构成了行政机关处理民事纠纷、经济纠纷的重要制度,它于人民调解、仲裁等制度是我国典型的诉讼外纠纷解决方式,也往往是其他争议解决办法的先行程序.

(二)行政调解的特征

1.行政调解在主体上具有特定性

它是行政机关主持的活动,是行政机关行使职权的一种方式.它的主体不是司法调解中的人民法院,也不是人民调解中的群众自治组织,而是依法享有行政职权的国家行政机关.

2.行政调解在方式上具有非强制性

行政调解以当事人的自愿为前提,它是一种在当事人自主协商基础上进行的解决纠纷的活动.因此,行政调解程序的启动、运行以及被执行,应该是行政机关与行政相对方合意的结果.是否申请调解、以及达成什么样的协议,当事人是自愿的,行政机关不能强迫.因此,在整个调解过程中,行政相对方可以随时改变主张,而无须因此承担法律责任.这点与行政仲裁、行政裁决不同.

3.行政调解在效力上具有非拘束性

行政调解属于诉讼外活动,除个别情形外,调解协议一般不具有法律上的强制执行力.在调解协议的实施过程中,遭到行政相对方的拒绝甚至对抗,行政机关无权强制执行,更不能采取制裁手段.行政调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来维护,不能因经过了行政调解便限制当事人再申请仲裁或另行起诉的权利.这点与人民调解的效力相类似,而与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反.

4.行政调解在责任上具有双向性

一方面,由于调解行为不具有强制力,其法律效力完全取决于当事人各方的意愿,当事人如对调解行为持有异议,完全可以拒绝在调解协议上签字,无需通过行政诉讼程序解决.另一方面,如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段,例如以压代调,强迫当事人签字画押等等,该行为在事实上就不属于调解行为,而是违背当事人意志的违法行政行为.对这种行为不服的,应允许当事人向上级机关申请复议或提起行政诉讼.因违法的行政调解给行政相对方造成损失的,应依法由行政机关进行赔偿.

二、行政调解的内容和种类

(一)行政调解的内容

根据我国目前的立法和实践,行政调解包括行政机关在日常的管理或指导工作中附带性的纠纷调解,以及为解决特定纠纷所设的专门性调解.它的内容主要包括,机关根据《治安管理处罚条例》对因违反该条例对他人造成的人身和财产损失等所承担的赔偿责任的调解；各主管行政机关处理的消费者争议；机关根据《道路交通事故处理办法》所调解的交通事故处理中涉及损害赔偿的纠纷；婚姻登记根据婚姻法对婚姻当事人之间的调解；[3]医疗纠纷处理机制中的调解；土地管理部门处理的土地权属争议；专利纠纷的行政调解；商业经济纠纷的行政调解；经济合同纠纷的行政调解；环境保护领域中的行政调解；以及其他各行政主管机关对其管理权限内的纠纷调解,等等.

(二)行政调解的种类

1.依照行政调解的主持机关,行政调解可以分为：

（1）主管行政机关主持的行政调解.它是指主管行政机关,在其行政职责的范围内,对有关的民事纠纷或行政纠纷进行的调解.例如：机关对治安违法行为造成他人损害案件的调解；交通管理部门对交通肇事造成他人损害案件的调解等.

（2）行政仲裁机关主持的行政调解.例如：根据我国《仲裁法》和《劳动法》等法律规定,经济合同仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会受理的案件,都应先行调解,调解不成的再行仲裁.

（3）行政机关的内部调解.指行政机关对其所属成员之间,以及行政机关所属成员与其他单位成员之间的民事纠纷.

2.依照行政调解的效力,行政调解可以分为：

（1）正式调解.是指调解一经成立,便具有强制执行力.属于行政调解中的特殊情况.需要有法律、法规做出专门规定.目前在我国,依据法律、法规的规定,只有对于经济合同纠纷、劳动争议,由专门的行政仲裁机关作为行政仲裁的先置程序进行的调解,并达成的调解协议书,具有强制执行力.（2）非正式调解.是指调解成立后不具有强制执行力,只靠当事人自觉执行的调解.这类调解在我国普遍存在,绝大部分调解皆属此类.

三、行政调解的价值和功能

(一)调解解决纠纷符合中国人的传统理念

调解解决纠纷符合中国人的传统理念在社会关系领域,即使在国家大力建设法治社会、全民法律意识已经有了显著增强的今天,“以和为贵”、“息讼”、“厌讼”等观念仍占有重要地位.据调查显示,目前在广大农村,对于纠纷的解决,在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中,664人中各有297人选择“干部解决”和“私了”,各占44.73%,只有10.39%的人选择“打官司”.[4]这一调查结果反映了人们对调解这种方式的渴求与认同.以调解方式解决纠纷更符合人们的心理需求,更容易为人们接受.

(二)行政调解有助于提高公民的权利意识,弘扬意思自治,加强法治化

行政调解是建立在事人的同意的基础上的,主要是由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争.只有当事人双方在感情用事、矛盾激化的情况下很难进行对话、或者即使进行对话也很难在各自合理打算的基础上达成妥协时,这时不站在任何一方的行政机关才居间说和、帮助双方交换意见,从而帮助当事人达成合意,行政机关始终是当事人之间形成合意的促成者,而不是以自己的判断来强制当事人的决定者.行政调解中的行政相对方在法律规定的范围内行使处分自己的权利,不必听从行政机关的命令,充分体现了意思自治原则.所以法律正是通过行政调解实现了其非正式的解决纠纷,这正是法治化的表现之一.由于调解是根据法律、法规、规章、政策、社会公德进行调解,所以调解纠纷的过程就是法制宣传和道德教育的过程.在调解过程中,通过宣律知识,讲解法律,使公民懂得什么是合法行为,什么是社会公德,公民享有哪些权利,应该履行哪些义务,从而树立和增强法制观念.这无疑有助于法治秩序的建立.

(三)行政调解有助于弥补诉讼弊端、缓解诉讼压力

近现代的诉讼制度所提供的是一种正统的、公开的、最符合形式合理性的程序,这种程序要求一系列专门化的操作规程,要求借助律师的相似度检测；同时也要求诉讼所做出的判决具有严格的规范性.通过诉讼,固然在一定程度上能够满足当事人和社会主体对于“正义”的需求,解决纠纷.但需付出相当大的代价,即所谓的诉讼成本.相对于此,行政调解则尽量发挥当事人在纠纷解决中的自主性和合理性,采取常识化的程序,争取做出接近情理的解决,并以节约纠纷解决的成本、追求效益最大化为基本目标,行政调解在功能和效益、效果上早已远远超过了诉讼.

(四)行政调解与诉讼审判的比较优势

行政调解的许多内在价值确实是法院的诉讼程序所不具备的,即使在诉讼审判正常运作的前提下,行政调解也能发挥其特有的优势.

第一行政调解的优势首先来自其程序,即成本低、迅速和便利之特点.在法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况下,行政调解可以趋利避害,相对迅速、简便地解决纠纷,使当事人以较低的代价获得较大的利益.

第二行政调解所追求的“公平”、“正义”理念也不同于诉讼的价值取向,比诉讼更适合于特定社会关系、社会主体和特定纠纷的解决.例如：以其简单常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难,使当事人有更多的机会参加纠纷的解决；以通情达理的对话和非对抗的方式缓和了当事人之间的对立.在调解中,没有原告和被告,只有申请人和被申请人,且双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷,所以,“被申请一方不会感到丢面子和屈辱和愤怒,有利于维护双方关系的和谐”；[5]以简单的事实认定代替了严格的举证责任.允许当事人根据自主和自律原则选择适用的规范,如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷；由于行政性纠纷解决机关具有一定的权威性和专门性,在解决特定的纠纷时既可以提高效率和效益,又能充分发挥作为中立调解人的专家意见在纠纷解决中的有效作用,得到较审判更为合理的结果；经过当事人理性的协商和妥协,可能得到双赢的结果,而且由于调解协议是建立在当事人的合意基础之上,其履行率比判决高,又免除了社会为执行所承担的风险和成本,增加了安定的因素.

第三行政主管机关通过行政调解,可以使主管部门觉察到问题发生的根源,及时了解民情、社情,掌握一定时期内的社会问题或矛盾,积累经验,有的放矢地进行行政立法及实施行政管理、形成政策和规范.这样不仅可以进行适当的救济,而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生.正如棚濑孝雄指出的那样：“以个别的纠纷为起点,通过自己的管理权限进一步发掘问题谋求更具一般性的根本解决,正是行政性纠纷处理机关的最大优势.”[6]

综上所述,行政调解的存在不仅不会威胁法律制度和阻碍法治的发展,而且还有利于法制的正常运作.行政调解的积极作用会对法院起到保护作用,而不会导致对诉讼与司法地位的侵害.

四、我国构建行政调解制度原则的几点思考

为了充分发挥行政调解的积极作用,并将其负面影响降至最低,行政机关在主持行政调解时应遵循以下原则：

(一)遵循自愿、合意原则

自愿原则的含义是：行政调解必须出于当事人的完全自愿、必须是当事人内心真实意思表示的自愿、必须是双方当事人的自愿.这就要求一方面,行政机关必须以平等的态度对待双方当事人,不能厚此薄彼.双方当事人地位完全平等,都有自愿充分、真实地表达自己的理由和意见的权利.另一方面,当事人双方与调解机关地位平等,不存在命令与服从,主动与被动的单项隶属关系,行政机关只能以平等一方的地位,踏实认真地做好沟通疏导、协调教育工作而不能居高临下地发号施令、强行调解.

自愿、合意原则应当是行政调解制度的首要原则,其实质意义在于充分保当事人的处分权.这是防止在行政调解的过程中,政府将自己的意志强加给当事人,保障公平与合理的最有效的制约机制.没有双方当事人的认可和自愿接受,就没有真正意义上的调解.（二）遵循“法、理、情”相结合原则

这项原则要求：首先,行政调解应该与法律紧密结合,不得违反国家的法律、政策,不得损害国家利益、社会利益和他人的合法权益.行政调解应该切实使享有权利的人得到应有的保护,负有义务的人承担应付的责任,不能是非颠倒、本末倒置.其次,行政调解还要符合社会的道德、优良习俗,“调解不但要以法服人,更要以情感人、以理喻人,即所谓‘动之以情、晓之以理、明之以法’调解应该很好的平衡这三种因素,但这并不意味着对一些事实不清的案件怕麻烦,采取‘和稀泥’的方式进行调解.”[7]

(三)遵循据实调解,讲求效率原则

据实调解原则指行政调解必须在查明事实、掌握证据、分清责任、明辨是非的基础上进行调解.行政机关必须收集充分、可靠的证据和大量的事实材料,只有这样,才能使调解具有说服力,使当事人与行政机关及早达成共识,解决纠纷.它要求行政机关必须以事实为根据,进行客观调解.据实调解是公平、公正调解的基础和保障.效益原则是指行政调解既要讲求调解的效率,又要注重调解的实效,二者必须兼顾,不可偏废.这就是说,行政机关在调解中必须讲求必要的方式、方法,以期提高工作效率,促成调解的早日圆满完成.但与此同时,行政机关又不能单纯片面追求效率,而忽视应有的调解的质量；也不能只为当事人握手言和而进行久拖不决的马拉松式的调解.

(四)遵循尊重当事人诉权原则

指当纠纷发生后,若当事人不愿经调解或不接受行政调解或达成调解协议后又反悔,要求行政裁决或行政仲裁或直接诉讼至法院的,行政机关要尊重当事人的选择.这是因为行政调解的产生、变更、消灭,不是基于行政命令,而是基于双方（皆为行政相对方）的合意.对调解协议的接受,并不是行政相对方必须履行的法定义务,而仅仅是对自己权利的处分,因其改变主张总是被允许且无须承担法律责任.

综上所述,行政调解重视不同的社会成员在纠纷解决中的需求差异；主张在实现法治的前提下提倡社会成员的自治性；在注重纠纷解决的公平公正的同时,兼顾效益和效率的原则；在弘扬依意识的同时,提倡协商和双赢的精神；行政调解可以有效地对司法和诉讼补偏救弊,并具有特殊的优势.[8]它在现代社会中发挥着纠纷解决、保障当事人的自治、协调社会关系和提供积极对话的渠道等作用.它的存在符合当代人自主、自律、平等协商的精神,具有不可限量的发展前景,将更好的推动我国的政治文明建设和法治建设.（作者单位：周口师范学院计算机科学与技术学院）