存款保险制度的法律问题

【摘 要】存款保险制度的建立是推动利率市场化改革的前提,是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排.我国银行业改革已经进入全面深化和推进阶段,存款保险作为金融安全网的三大组成部分之一,其建立与实施存在哪些法律问题,本文进行了浅显的探析.

【关 键 词】存款保险制度；法律问题；法律制度

一、目前我国建立存款保险制度的大环境

(一)我国建立存款保险制度已是大势所趋

建立存款保险制度是深化经济体制改革的需要.在2006年发布的“十一五”规划纲要第三十三章第四节中,已经明确提出要“规范金融机构市场退出机制,建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”.2007年,按照全国金融工作会议的有关精神,加快建立存款保险制度已被纳入议事日程.这充分表明我国政府下决心从全额承保的隐性存款保险制度中走出来.另外,建立存款保险制度也是适应经济全球化的需要.

(二)我国建立存款保险制度还面临很多问题

（1）我国的法律制度还不完善.目前,我国的《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性,很难在金融机构破产方面派上用场,而《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定,操作性不强,应用于实际工作中还有待细化.同时,我国也缺乏权威的银行评估机构和识别量化银行风险的技术.

（2）银行业自身管理机制和行业监管机制还需要不断改进.银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设,从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素,创新和拓宽银行资本金的补充机制,进一步加快中小金融机构风险处置及多方位打通市场退出机制等.

（3）银行业本身热情不高.存款保险制度本身设立的初衷是对银行业的扶植和保护,但是我国实际情况决定了,作为这项制度的受益人的银行业对此热情不高.原因在于：第一,对于国有银行来说,其以国家信用作为强大的基础,因而几乎不存在银行倒闭的风险,即使有个别银行发生濒临破产的危险,也会由国家承担这一风险,以隐蔽的方式加以处理使其不致破产.因此,对存款人而言,感受不到银行破产的风险,银行倒闭的破坏性连锁反应一般也不会发生,或者只是以隐蔽的方式产生局部性的反应.第二,其他股份制商业银行多为近年来建立,没有大量不良信贷资金.城乡信用合作金融机构,随着合作银行的组建,实现资产重组,短期内也无破产可能.这种短期内的稳定掩盖了潜在的危机,削弱了建立存款保险制度的迫切性.

二、我国存款保险制度设计

(一)我国存款保险机构的设立

根据我国的实际情况,我国存款保险机构的设立应采取政府和银行共同出资的方式.原因在于,如果是由政府全额出资设立存款保险机构,虽然在权威性和稳定存款人信心方面无可比拟.但是,我国政府现在的财政状况是否能够承担的起如此的重任,实在让人担忧.如果是完全由银行出资,在我国这个有隐性存款保险传统的国家里,其权威性和稳定存款人信心的能力是令人堪忧的.最好的办法就是由政府和存款金融机构共同出资创办.政府可以通过财政拨款的方式一次性注入相当规模的铺底资金,作为存款保险公司的资本金.各银行和投保金融机构通过认购一定的股份,共同组建由政府与银行业共同投资成立的存款保险机构.这样,资金来源多元化,并且还有政府信誉为后盾,财力和权威性方面都可满足需要.

(二)我国存款保险机构的法律地位

存款保险机构应该作为一个独立的机构来履行其职责.虽然有学者认为,存款保险机构应该作为银行或者银监会的一部分.但我认为这显然是不合适的.因为存款保险机构与银行和银监会分工上应该是明确的,银行应专司货币政策的制定与执行并以最后贷款人的身份对有流动性困难的银行补充其流动性资金.银监会负责银行系统的准入和监管.存款保险机构的职能重点在于保护存款人而不是银行,在于保障银行的有序退出,因此它扮演的是处理银行体系“有序退出”的角色.如果将存款保险机构附设于央行内,接受央行的监督和管理,那么存款保险机构将会形同虚设,在处理保险事故时,将会造成两者之间不正常的资金关系,迫使央行为存款保险而牺牲货币政策.如果将存款保险机构依附于银行监管机构,由于银行的倒闭在某种程度上说明监管机构的监管不力,监管机构往往倾向于采取各种办法维持问题银行的运行,最后可能导致金融风险的被掩盖,而难以达到防范金融风险之功效.

三、存款保险制度的配套改革

(一)配套改革的必要性

根据国际货币基金组织推荐的做法,一国应在金融市场信用体系己经建立,金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善,银行系统或大多数银行已经完成重组,其偿债能力和盈利能力呈现良性循环,整个金融体系趋于稳定的情况下建立存款保险制度.这时建立存款保险体系所需的成本最低,运行的效果也最好.对照这些条件,似乎我国目前还不具备建立存款保险制度的充分条件,而必须进行相应的配套改革.

(二)创造存款保险制度有效运行的制度环境

建立了明确存款保险制度国家的实践表明,一国的制度环境对于其存款保险制度的运行效果具有决定性的影响,它决定了引进该制度的预期目标与实际效果之间的偏离程度.而在一个制度环境非常弱的国家,存款保险制度只会加深而不是减轻危机产生的后果,从而存款保险制度的有效运行实际上是不可能的.制度环境越好,净收益就越好；而制度环境越差,其净收益就越小,甚至为负.这说明在恶劣的制度环境中存款保险制度会带来很大的负收益,也就是损失.因此,律立话合这一制度有效运行的制度环境,是非常必要的.

从我国的政府效率和法治程度来说,我国的制度环境质量在世界各国中并不高.政府提供公共怎么写作的质量、公共怎么写作部门的独立性、政府履行政策的可信度、司法部门的效率和合同的履行状况等等几个方面,都反映出我国现行的制度环境还远不足以保证存款保险制度的有效运行.因此,要想达到预期的制度效果,最大限度地减少或避免制度所带来的负面影响,首先必须完善我国的法制环境、规范政府行为、净化经济秩序.否则,存款保险制度设计得再完美,也难以给我国的金融业带来任何好处,甚至是适得其反.

(三)健全相关法律制度

建立存款保险制度是一项系统工程,需要具备很多条件,我国在法律制度环境上仍有缺陷.目前,我国的《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性,很难在金融机构破产方面派上用场,而《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定,应用于实际工作中还有待细化.