行政指导市场化

【摘 要】本文通过论述行政指导的基本理论、基本制度、基本问题三个方面的内容,引导出行政指导市场化问题,从行政主体多样化、行政方式多元化、行政指导新途径的探究和民生需要出发,阐述了行政指导未来的发展趋势.

【关 键 词】行政指导；市场化；多元化

行政指导行为时诸多行政行为中比较柔性的行政行为,但现实中行政指导出现强硬化的事实状态,对行政目标的实现是十分不利的,随着社会经济的发展,公民维权意识的逐步提高,现实的发展要求行政指导要趋向市场化,以满足民众的行政生活需要,如今行政指导市场化的提出变得十分必要.

一、行政指导的基本理论

（一）行政指导的概念与含义.行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为.具体包括以下几个方面：一是行政指导的主体是行政机关为实现行政管理职能进行的弱权力行为.i二是行政指导是采取的方式比较灵活,例如说服、建议、协商、奖励、帮助等一些柔性的手段.三是行政指导行为对行政相对人没有强制力,而是试图谋求与之协力、协同而实现行政管理目的.四是行政指导行为时主动的管理行为.是行政机关为实现行政职能而主动与行政相对人协商的行为.

（二）行政指导的意义和作用.第一,法条有尽,事情无穷.行政指导可以弥补法律的空缺.在进入社会主义市场经济发展的阶段后,社会活动日益复杂,新型的发展,催生各种各样新型的社会关系.原有的法律规范机制显得滞后,随之出现诸多立法空白.正好行政指导可以灵活地适用法条所未调整的社会关系.行政指导可以通过随机应变的对应措施,以说服、劝导等方式促使企业采取或不采取某种行为,从而有效实现行政管理目标.第二,行政指导可以降低治理成本.由于各个行政主体对“依法行政”理解有失偏颇,无法条则无行政,是行政效率低下,将“效率优先”的价值抛到脑后,行政指导以灵活的方式强调通过产业政策指导企业行为,实行诱导式倾斜投资,注重资源的有效配置和利用,适应了经济社会的发展要求,节约了行政成本,提高了行政效率.

二、行政指导的基本问题

（一）行政指导立法滞后.首先,目前我国没有一部完整的关于行政指导的法律,也没有关于行政指导的程序的法律法规.其次,很多法律法规中关于行政指导的内容都是不全面的.《法》只规定了政府指导的适用范围；关于行政指导的法律责任,除《农业技术推广法》提出过失指导承担赔偿责任以外,其他的法律法规都没有作出任何规定；有关行政指导行为的模式,除《汽车工业产业政策》明确规定外,其它的法律法规,都没有作出明确规定.同时,在现有的行政组织法中,很多都没有就该行政主体的行政指导行为作出规定.比如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了乡镇人民政府的职权,却没有规定乡镇人民政府的行政指导行为.值得一提的是,在现有的涉及行政指导的规范性文件中,对行政指导的行为模式规定得十分笼统、概括.所以,行政主体实施行政指导都是凭着自己的感觉在走,这就给了行政指导主体很大的自由裁量空间,从而导致滥用行政指导权、随意指导现象的发生,使得行政主体实施行政指导时有可能借行政指导之名追求自身利益的最大化.ii

（二）行政指导行为变相强制.每年的9月22日是“世界无车日”,据观察,在9月22日这天太原市车辆减少但不明显,实质上,“世界无车日”这天实际是政府部门行政指导职能的发挥,倡导公民爱护环境,减少污染,但为了单纯追求行政指标,政府的行政指导行为变了味道,政府下发文件,使行政指导行为转变为行政决定,甚者,行政机关工作人员根据此行政决定,进行行政处罚,从而使抽象的行政行为变为具体行政行为,这一方面使得行政主体和行政相对人的地位更加对立,也使行政法的精神得到歪曲.使行政相对人成为一个接受命令信号的主体,自主空间大大缩小.

（三）行政指导缺乏有效的救济机制.行政指导行为被规范在抽象行政行为范围内,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第4款中还将“不具有强制力的行政指导行为”明确地排除出行政诉讼的受案范围.在现实中,许多强制的行政指导行为被混淆在非强制的行政指导范围内,法院经常以被诉行政行为是行政指导而拒绝受理.行政指导没有被纳入行政复议和行政诉讼的范围.我国现行法律制度并未对行政指导的复议救济作出明确和具体的规定,既没有明确指出把行政指导列入行政复议的范围,也没有把行政指导作为排除行政复议的范围.

三、行政指导市场化趋势

随着现代社会的发展,网络世界的发达,行政指导行为也要顺应社会化的发展趋势,才能收受良好的社会效果.

（一）行政指导主体多样化.行政指导是不具有强制约束力的行政行为,主要是对相对人行为的规劝,行政相对人可以选择听从或不听从,既然是一种劝说式的行政行为,可以与被规劝者有利害关系的人共同行为,有利于增加行政机关的亲和力,有效避免行政机关与相对人之间的冲突,例如,可以与企业负责人,基层组织等共同实行象征指导行为,这样,会增强意见的可接受性.

（二）丰富行政指导的方式.1、集体指导与个别指导相结合.集体指导是采取辅导、约谈、座谈、培训、讲座等形式实施指导.2、书面指导与口头指导相结合.对简易的、即时性的采用口头指导形式,一般主要以书面指导为主.3、综合指导与单项指导相结合.即对被指导人进行多项事务的综合性指导,或就单个事项实施单项指导.4、内外结合.在开展行政指导工作中,积极争取当地政府和乡镇街道的支持,并通过借助外部辅助力量.各个企业负责人积极参与行政指导项目审议会并提出了不少建议意见.

（三）探索行政指导的新途径.加强网络化行政指导行政机关可以借助监管模式的网格化管理,有效促进了指导工作的精细化,通过监管内容的制度化,通过具体细致地规定网格化综合监管工作的各项内容,有效避免了传统指导方式中行政重叠、人浮于事、等现象的发生.网络化行政指导是一条新路子.过去行政指导比较泛泛,停留在概念化层面,现在,行政指导项目化抓住相对人存在的主要问题、主要矛盾灵活运用各种方式对症下药,为相对人提供全程,规范的跟踪指导怎么写作,指导相对人具体怎么把工作做细、做实,既实现了职能到位,又弥补了行政强制手段的不足,增强了行政指导的效率.通过开展行政指导项目,变“堵疏”为“疏堵”,变“治病”为“保健”,违法行为发案率大大降低.

（四）优先关注民生.抓住人民群众关心的“热点”、关注优先关注民生的“焦点”和期望解决的“难点”问题,以“便民”、“利民”、“惠民”为出发点和落脚点,真正体现“以民为本”,激励公众参与,千方百计调动社会公众参与监督市场,激励公众参与主体的积极性,发挥他们在社会生活中的影响力.

综上所述,行政指导的体系是比较完整的,但是也存在诸多问题,随着社会化、市场化的发展,行政指导的主体、方式也要跟随变化,才能达到社会效果.

注释：

i行政指导弱权力是以行政主体所处的优势地位占有丰富的信息资源等影响力而非强制力作用于相对人,使相对人自愿接受,从而实现其所要达到的行政目的.

ii参见梁蓉《当前我国行政指导存在的问题及原因分析》转自中国知网

【参考文献】

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社,2001.

[2]张正兆.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社,1999.

[3]胡建淼.行政法教程[M].北京：法律出版社,1996.