中小学校职务经济犯罪预防

【摘 要】近年来,中小学校职务经济犯罪的发案率却逐年攀升,如何有效的预防中小学校职务经济犯罪,还校园一方“净土”,是各级政府及社会各界关心的问题,也是各级法院一直关注的重大课题.本文在对2000-2012年四川省N市G区中小学校职务经济犯罪案例分析的基础上,探讨中小学校职务经济犯罪的特点、成因,并提出预防措施.

【关 键 词】中小学校；职务经济犯罪；预防

职务经济犯罪是一种特殊的刑事犯罪,是指国家工作人员利用职务之便,出于占有、挪用或其他个人不法经济利益之目的,实施的有危害经济秩序或财产利益,触犯刑律,应受刑罚处罚的行为.在此基础上,笔者认为,所谓中小学校职务经济犯罪,是指具有国家工作人员身份的学校管理人员、教师,利用职务上的便利,实施了侵犯公职人员职务廉洁性的行为,而使自己获取非法经济利益的各种犯罪的总称.常见的如贪污罪、受贿罪、挪用公款罪都属于该类犯罪.2000-2012年,四川省N市G区法院共审理该区中小学校职务经济犯罪案件15件21人,其中12人犯受贿罪,3人犯贪污罪,2人犯贪污罪和挪用公款罪,3人犯贪污罪和受贿罪,1人犯挪用公款罪.值得注意的是,15人为中小学校长,3人为中小学副校长,3人为中小学财务人员.

一、中小学校职务经济犯罪的特点

(一)犯罪的主体相对集中,主要是学校管理人员和财务人员

从四川省N市G区法院2000-2012年审理的15件中小学校职务经济犯罪案件中,被告人均是该校的管理人员和财务人员,主要包括学校校长、副校长、会计和出纳.这些人员掌控着学校的“人、财、物”大权,在监督缺失或不到位的情况下,极易产生职务经济犯罪,相对而言,普通教师利用职务之便进行经济犯罪的在本区尚未出现,这也在一定程度上说明“教育腐败”的实质仍是“权利腐败”.

(二)犯罪涉及的领域较广,但相对集中

从目前已出现的情况看,涉及的领域有学校基建工程建设、食堂及小卖部等后勤产业发包、学生补助费发放、公款私用、教辅资料和物品的采购、人事调动等,但主要集中在学校基建工程建设过程中.

(三)犯罪手段较多且极具隐蔽性

由于中小学校职务经济犯罪发案环节较多,其犯罪的行为方式也各不相同,主要有在基建工程招投标及验收过程中收受贿赂,在小到校服、学生保险,大到电脑、教学仪器等物资采购中拿回扣,冒领并私分国家针对住校贫困生补助费,在食堂及小卖部等经营权发包过程中收取感谢费,在招生及人事调动中收取好处费,涂改、伪造会计账目,公款私存、私分、私用等.此外,由于中小学校职务经济犯罪一般属于无确定受害人的犯罪类型,而以权谋私者又仅属学校权力核心人物,其犯罪行为很难为外界察觉.

(四)犯罪的方式较为传统,但社会影响极坏

四川省N市G区法院2000-2012年审理的15件21人中小学校职务经济犯罪案件中,犯罪人的行为主要涉及受贿、贪污和挪用公款三个罪名,其中又以犯受贿罪最为常见,约占犯罪人总数的57%,此外,部分犯罪人还同时触犯两个罪名,约占犯罪人总数的24%.虽然中小学职务经济犯罪中均是较为常见的犯罪方式,但由于犯罪者往往是在当地享有较高声誉的教育机构管理者,其过去良好的社会形象与犯罪行为往往会在学生及家长心中形成巨大的反差,而又会通过学生家庭向社区传播、蔓延,往往在学校当地社会造成很恶劣的影响.最令人担心的是,昔日在讲台上传道授业的师长今日却因腐败堕落沦为阶下囚,会造成学生人生观和价值观的迷茫和错乱,会让家长对学校教育失去信心.

(五)职务经济犯罪具有一定的地域特点

通过分析2000-2012年N市G区15件中小学职务经济犯罪案件发现,目前G区中小学校职务犯罪呈现出一些全国范围内的普遍特点,但在也具有一些独有特点：1、涉案金额相对较小.2、因学生食堂及小卖部经营权发包产生的贿赂案件突出.3、贪污、挪用学生补助费的案件时有发生.4、产生的社会负面影响相对发达地区更持久.

二、职务经济犯罪产生的原因

在一般人的心目中,教育具有独特的道德意蕴,它是道德传承的重要形式,又承担着道德示范者的角色,它是纯洁的、最能体现人类德性魅力的事业.这种长期以来形成的对教育的认识,我们称之为教育德性论.[1]但自改革开发以来,中小学校主要管理人员在市场经济大潮的冲击下心理逐渐失衡,导致形式多样的教育系统权利寻租现象的出现,其中很多直接导致职务经济犯罪的发生,教育系统面临前所未有的道德信任危机.

(二)法律知识的匮乏和法制观念的淡薄

虽然相较社会其他行业,教师队伍具有高学历、高素质的特点,作为中小学主要管理人员,更是其中的佼佼者,他们不仅掌握扎实的专业知识而且还具有一定的管理经验,但在法律知识方面却相对匮乏,这就直接导致了他们难以树立正确的法制观念,培养正确的法律意识.加之在市场经济的宏观模式下,在中小学校自主性日益提高情形下,各中小学校主要管理人员面临的各种金钱诱惑日益增多,极易诱发各种职务经济犯罪.近年来,各级政府加大普法教育的力度,通过持久的法制宣传,对于增强国民的法律知识和培养公民的法制观念具有重要的作用.但令人不解的是,在知识分子集中的中小学校中却普遍缺乏法制教育,尤其是有关职务经济犯罪的预防教育,更没有相关的预防措施.

(三)外部环境的影响

改革开放以来,开放的、多元的社会环境日渐形成,在带给社会思想、以及多元价值观的同时,整个社会也受到西方资产阶级拜金主义、享乐主义思想的侵蚀,即使处于社会边缘被视为“一方净土”的校园也概莫能外,使得不少教育工作者不能专心教书育人,而把精力集中在怎样发财致富上,近年来,教师下海经商的例子屡见不鲜；另一方面,随着各级政府对中小学教育投入的加大以及学校自主性的提高,各中小学校新建工程日益增多,一些商人、建筑老板为了能顺利承揽学校的建筑工程、物资采购,往往会采取各种手段,腐蚀、拉拢学校主要管理人员,G区2000-2012年中小学职务经济犯罪的21名被告人中17人均是因在学校基建工程招投标、食堂及小卖部发包以及物资采购等领域中收受了承建商的好处费而身陷囹圄.（四）缺乏监督制约的“校长负责制”

G区2000-2012年中小学职务经济犯罪的21名被告人中15人为校长,另外的6名被告人中3人为学校副校长,3人为学校财务人员,但均系与校长共同犯罪,显而易见,中小学校职务经济犯罪的主体主要是校长.究其原因,还在于目前教育系统普遍推行的“校长负责制”,在这种制度安排下,校长掌管学校的教学、经济、财物、人事大权,但却没有形成与之配套的监督制约机制.校长负责制的实行,曾大大调动了校长的办学积极性,增加了学校的办学自主权,减少了干部的内耗,对教育的发展起到了一定的积极作用.孟德斯鸠曾经说过：“没有监督的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败.”[2]教育系统在教学内容、人事安排、后勤管理以及突发事件的处置等方面赋予中小学校校长较多的决策权、管理权和处置权.在经费的管理上不管金额的大小,基本上实行主要领导“一支笔”审批制,在监督制约机制缺失的情况下,权力滥用、以权谋私的现象就不可避免.现今校长负责制的弊端由此可窥一斑.

(五)对教育领域腐败查处的力度不够

罪责刑相适应是现代刑法最基本原则之一.根据这个原则,应重罪重罚,轻罪轻罚.公正合理的惩罚犯罪的最终目的还是为了减少犯罪和预防犯罪,但在中小学校职务经济犯罪案件的查处过程中,一些教育部门甚至地方政府的主要领导对中小学校职务经济犯罪的危害认识不清,认为其无关紧要,案发之后替其遮遮掩掩,甚至为腐败分子鸣冤叫屈,托关系说情,对查处工作产生了较大阻力.尽管G区法院审理了一批教育系统的职务犯罪案件,但案件的最后处理结果都较轻,出现打击乏力的现象,影响了案件的社会效果.G区2000-2012年中小学职务经济犯罪案件的21名被告人中判缓刑或免予刑事处罚有20人,占立案总数的95.2%.教育部门还为这些被判缓刑或免予刑事处罚的被告人保留了教职,这些都会给教育系统干部以及社会公众留下中小学校职务经济犯罪危害不严重的印象,不仅不能惩罚犯罪,更不能达到预防犯罪的目的.

三、预防措施

(一)必须加强对中小学教师及行政管理人员的道德教育和法制教育

道德教育是我国的优良传统之一,从道德教育入手培养政府官员清廉风气和自律习惯是历明君主和有识之士所竭力倡导的统治方式.同时,必须要在道德教育中注入法制教育的鲜活内容,法律知识的匮乏和法制观念的淡薄,是许多中小学校干部走上犯罪道路的重要原因,对此要组织中小学校教师、行政干部（尤其是新提拔干部）对现行法律法规,尤其是刑事法律进行经常性的学习,以提高他们的法律意识.同时,还要通过典型案件教育、教育系统的服刑人员现身说法、开辟法制宣传专栏等多种形式开展警示教育,强化法律意识,全面提高教育系统干部预防职务犯罪的能力.

(二)完善校长负责制,形成有效的监督制约机制

现行的校长负责制包括校长对学校作全面负责,党组织保证监督,教职工代表大会管理三个方面,但在多年的教育实践中只突出了校长负责,党组织保证监督和教职工代表大会管理形同虚设,形成了校长权力过大,失去有效监督的状况.因此,建立对校长权力进行有效监督制约机制,保证校长权力受到合理运用,是完善校长负责制,预防中小学职务经济犯罪的有效途径.一是要改变过去中小学财务管理上由校长“一支笔”审批为“多支笔”审批,即在财务收支方面,除由校长负总责外,在经办人签字、财务负责人初审的基础上,还应由一名副校长负责审核,防止校长利用职权暗箱操作,以权谋私；二是要改变目前中小学校普遍实行的校长书记“一肩挑”的状况,建立党政分离的领导模式,设立专职党支部书记,书记同时兼任教代会负责人和工会主席,通过党支部、教代会、工会对校长工作进行监督.同时要对书记、校长权力界限作出明确规定,书记负责党支部、教代会、工会工作,校长负责教育和行政工作,向党支部和教代会负责,防止书记、校长权力交叉发生内耗.

(三)实行政务、教务、财务三公开制度,让权力在阳光下运行

“阳光是最好的防腐剂”,让权力在阳光下运行,关键要搞好校务公开,对涉及学校的基建项目招投标、教学物质采购、后勤产业、财务收支等情况一律公开、公示,杜绝暗箱操作.同时,还应加强监督和决策,中小学校必须严格遵守“集体领导、集中、个别酝酿、会议决定”的议事原则,实行校务集体讨论决写作度,避免一言堂会议,大事小事校长、书记说了算.

(四)要加大对中小学职务经济犯罪的惩处力度

从目前已审结的案件情况看,对中小学校职务经济犯罪的惩处偏轻,难以对教育系统工作者形成有效威慑,这不仅违背罪刑相适应的基本原则,更不能达到惩罚犯罪与预防犯罪相结合的目的.因此,对今后出现的该类犯罪应加大惩处力度,避免因量刑过轻而对预防中小学职务犯罪形成负面影响.

(五)定期对中小学校校长实行轮换制度和实行年度审计和离任审计制度

事实证明,中小学校校长长期在某一学校担任“一把手”,就会围绕校长这个权力核心形成一个利益小团体,这个团体把持着学校的“人、财、物”大权,在权力缺乏监督,权利行使不公开的情形下,极易引发各类职务经济犯罪,因此,为避免“小团体”的产生和“小团体主义”的盛行,应定期对中小学校校长实行轮换制度,最好以3年为一任期,防止在某一学校任职时间过长而形成利益小团体,出现违纪、违法甚至职务经济犯罪.同时在每一年度,应由教育部门牵头组织审计部门对学校年度财务收支进行审计,在校长或其他主要财务管理人员离任或调出时应例行审计,防止带病提拔.